秦海巖：正確理解“風電項目競爭配置指導方案”

 

　　一、風電項目競爭配置的是“年度開發(fā)規(guī)模指標”，不是“資源開發(fā)權(quán)”。

 

　　目前國家對風電建設(shè)管理主要依據(jù)《關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》(國能發(fā)新能〔2017〕31號)。按照該文件，各省級能源主管部門，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃在落實電力送出和市場消納的前提下，自主確定年度建設(shè)規(guī)模和具體風電項目，并形成年度風電建設(shè)實施方案后報送國家能源局。地方政府對年度開發(fā)規(guī)模指標實際是采取行政審批的方式分配給開發(fā)企業(yè)。

 

　　此次能源局印發(fā)的“指導方案”實際上是要求地方政府采用競爭的方式分配年度開發(fā)規(guī)模指標。這和前些年“風電特許權(quán)“招標，以及最近搞的”光伏領(lǐng)跑者“招標是不完全一樣的，這兩個是政府拿出可開發(fā)的資源，通過招標確定開發(fā)投資主體。“指導方案”明確了對于政府自己組織完成風電開發(fā)前期工作的場址區(qū)域，可以按照這個方式，通過招標競爭方式選擇項目投資主體。同時，對于開發(fā)企業(yè)已經(jīng)與當?shù)卣炇鹆孙L電開發(fā)協(xié)議，完成了測風、場址勘察等前期工作的項目，只是通過競爭確定列入年度開發(fā)指標的順序，資源開發(fā)權(quán)不因競爭而轉(zhuǎn)移。地方政府不能因此違法剝奪開發(fā)企業(yè)的開發(fā)權(quán)。這里我想強調(diào)的是，對于大家普遍擔心的，該“指導方案”的出臺，會因惡性競爭導致出現(xiàn)虧本的上網(wǎng)電價問題，要有正確的認識。一是自己開發(fā)的中東南部風電項目，競爭配置的是年度開發(fā)規(guī)模指標，不是開發(fā)權(quán)。對于中東南部地區(qū)，大部分省份已經(jīng)建設(shè)的非水可再生能源占比指標，距離2020年國家規(guī)定的配額指標均有一定的差距，完成難度不小，限制年度開發(fā)規(guī)模，不利任務(wù)的完成。而且預警為綠色的地區(qū)，還可以結(jié)合“十三五”規(guī)劃中期評估，調(diào)高規(guī)劃規(guī)模。開發(fā)企業(yè)是不是有必要報出虧本電價?二是西部北部的項目，無論是自己開發(fā)的，還是政府進行開發(fā)權(quán)招標的項目(政府開發(fā)項目估計只有西部北部地區(qū)具備這樣的條件)，這些地區(qū)風資源條件好，只要落實“指導方案”中要求的，消除非技術(shù)成本，保證全額收購，基本可以實現(xiàn)“平價”上網(wǎng)。三是對于分散式項目不強制要求進行競爭配置，而且不受年度建設(shè)規(guī)模限制。

 

　　當然，在某些地區(qū)，可能因消納條件等因素，導致年度開發(fā)規(guī)模指標不足，競爭激烈。“指導方案”實際上是給地方制定年度方案，遴選項目提供了依據(jù)。所需補貼強度低的項目先干，成本降不下來的項目，要么別干了，要么等成本能有效控制之后再干。

 

　　二、風電項目競爭配置的前提是解決棄風限電，消除非技術(shù)成本。

 

　　目前風電建設(shè)管理辦法，實質(zhì)是地方政府自主確定年度建設(shè)規(guī)模，并通過行政審批確定具體建設(shè)項目，這種方式促進了我國風電快速規(guī)模化發(fā)展。但在具體的指標分配上仍存在標準不統(tǒng)一、不透明、難以公平的問題。前不久，陜西延安市就出現(xiàn)了采用“搖號”的方式確定項目的情況，引起不良反響。地方政府在指標分配上的自由裁量權(quán)較大還會導致很多問題：將風電資源配置給了不具備技術(shù)能力和資金實力的企業(yè)，倒賣路條行為加大了開發(fā)成本;項目建設(shè)過程中的消納條件不能有效落實，風電項目建成后不能及時并網(wǎng);以資源出讓、企業(yè)援建和捐贈等名義變相向企業(yè)收費，增加了項目投資經(jīng)營成本;以資源換產(chǎn)業(yè)投資，加劇了產(chǎn)能過剩，給制造企業(yè)增加負擔，造成投資浪費。這些都是風電開發(fā)過程中的非技術(shù)成本。

 

　　據(jù)國際可再生能源署統(tǒng)計，2017年全球風力發(fā)電平均電價降到了4美分/千瓦時。去年德國陸上風電招標平均中標價格3.8歐分/千瓦時。我國風電設(shè)備制造成本遠低于國外，但是與低設(shè)備成本形成鮮明對比的是，我國風電投資成本和度電成本反而高于國外水平。造成這種結(jié)果的原因，一個是棄風限電問題，據(jù)測算，2017年度，棄風限電造成的損失，相當于每千瓦時風電成本抬高了6.3分錢;另一個就是前面所述的各項非技術(shù)成本，根據(jù)測算，這些非技術(shù)成本相當于每千瓦時風電成本抬高了5分錢左右，在“三北”地區(qū)，甚至達到每千瓦時0.1元左右。

 

　　此次“指導方案”實際上是要求地方政府，改變通過行政審批分配年度建設(shè)規(guī)模指標的方式，要采用市場競爭的方式配置資源，為地方政府分配指標提供了規(guī)則和依據(jù)。同時，“指導方案”也將解決棄風限電，消除非技術(shù)成本作為項目競爭的前提條件。文件要求所參與競爭的項目必須具備接網(wǎng)和消納條件，確保項目建成后達到最低保障收購年利用小時數(shù)(或棄風率不超過5%)。所在地區(qū)要優(yōu)化投資環(huán)境，進一步落實《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負擔有關(guān)事項的通知》的各項要求，地方政府及相關(guān)部門不存在收取國家法律規(guī)定之外的資源出讓金等費用的問題，地方政府無向項目攤派費用或強制采購本地設(shè)備等增加項目投資經(jīng)營成本的要求。各地市(縣)級政府相關(guān)部門推薦風電項目參加新增建設(shè)規(guī)模競爭配置時，應對上述建設(shè)條件做出有效承諾或說明，省級能源主管部門應對相關(guān)市(縣)履行承諾的情況進行考核評估，并作為后續(xù)安排新增風電建設(shè)規(guī)模的重要依據(jù)。解決這兩項不必要的成本，為實現(xiàn)風電平價上網(wǎng)掃清了障礙。

 

　　三、風電項目競爭配置將加快優(yōu)勝劣汰，推動技術(shù)進步。

 

　　“指導方案”要求省級政府能源主管部門，制定具體的風電項目競爭配置辦法，并對競爭要素提出了要求。包括：對開發(fā)企業(yè)的能力，包括投資能力、業(yè)績、技術(shù)能力、企業(yè)誠信履約情況評價;對設(shè)備先進性，包括風電機組選型、風能利用系數(shù)、動態(tài)功率曲線保障、風電機組認證情況;對技術(shù)方案，包括充分利用資源條件、優(yōu)化技術(shù)方案、利用小時測算、智能化控制運行維護、退役及拆除方案、經(jīng)濟合理性等。

 

　　這些競爭要素無疑對開發(fā)商和設(shè)備制造企業(yè)都提出了更高的要求。開發(fā)企業(yè)要更重視全生命周期的度電成本，選擇風電機組不能再一味壓低設(shè)備采購價格，要考慮風電機組的發(fā)電效率，增加10%的發(fā)電量，比降低10%的價格更有效益;要考慮機組的質(zhì)量和可靠性，減少運維成本。帶方案招標將是普遍的做法，甄別方案的真假優(yōu)劣，需要統(tǒng)一標準和評價方法。整機制造企業(yè)，必須從賣設(shè)備向提供解決方案轉(zhuǎn)變，這需要更多的技術(shù)能力。通過創(chuàng)新不斷提高機組技術(shù)水平和質(zhì)量，同時還要進一步控制成本，競爭無疑會更加激烈，只有強者才能生存。昨天讀到一篇文章，說任何一個行業(yè)都會經(jīng)歷四個階段，第一個是創(chuàng)始階段，這時企業(yè)的數(shù)量一直往上漲，漲到一定數(shù)量，這個行業(yè)進入第二個階段，即規(guī)模化階段。這個行業(yè)漲到一個基本的規(guī)模就不漲了，企業(yè)的數(shù)量達到百分之百。當企業(yè)數(shù)量百分之百之后，市場中就會出現(xiàn)兩個現(xiàn)象：惡性價格競爭和寡頭出現(xiàn)。再往后就有 20% 的企業(yè)要被淘汰，這個行業(yè)開始往下走，這一段叫做集中。這時又有 20% 的企業(yè)被淘汰，開始更加集中，到最后的階段叫均衡。在這個階段最大的特點是，行業(yè)趨于理性，不再有價格戰(zhàn)，行業(yè)游戲規(guī)則重新制定，每個人都開始關(guān)注品牌，行業(yè)開始合作。鳳凰涅磐，浴火重生。

 

　　風電產(chǎn)業(yè)近20年實現(xiàn)了快速規(guī)模化發(fā)展，逐漸顯現(xiàn)出從替代能源，向主流能源發(fā)展的態(tài)勢。這其中最重要的推動力就是電價補貼政策。今天，風電產(chǎn)業(yè)即將步入一個新的發(fā)展階段，國家有關(guān)政府部門，已經(jīng)明確強調(diào)，到2021年開始，新增風電項目要取消補貼，實現(xiàn)“平價”上網(wǎng)。最近國家能源局出臺的一系列文件，都是意在掃清制約風電“平價”上網(wǎng)的體制機制障礙，為取消補貼鋪平道路。正確理解、正確落實這些文件精神，盡快實現(xiàn)平價上網(wǎng)，才能開創(chuàng)風電的未來。