過(guò)去的十年間，我國(guó)可再生能源發(fā)展取得了非凡成就，推動(dòng)了我國(guó)清潔、低碳、安全、高效的能源體系建設(shè)，由過(guò)去主要依靠煤炭等傳統(tǒng)化石能源向包括水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能、核電、天然氣等多種能源在內(nèi)的清潔化方向轉(zhuǎn)變。
（文 | 國(guó)家發(fā)展改革委能源研究所 可再生能源發(fā)展中心副主任 陶冶）
一、可再生能源產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體
我國(guó)規(guī)模化可再生能源發(fā)展雖然起步比歐美國(guó)家略晚，但后發(fā)優(yōu)勢(shì)明顯，發(fā)展成就有目共睹。時(shí)至今日，在國(guó)際上主要國(guó)家、主流媒體、眾多國(guó)際機(jī)構(gòu)均高度認(rèn)可我國(guó)可再生能源發(fā)展在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展、改善民生、可持續(xù)發(fā)展上方面的貢獻(xiàn)，將其作為我國(guó)在可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)有中國(guó)特色的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系過(guò)程中取得的重要、杰出的成就。與此同時(shí)，可再生能源作為先進(jìn)裝備制造業(yè)的重要領(lǐng)域，業(yè)已成為推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要抓手，有效銜接發(fā)展新理念和新實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國(guó)有和民營(yíng)等多種所有制形式廣泛參與的高效產(chǎn)業(yè)載體。
根據(jù)中電聯(lián)和國(guó)家可再生能源中心統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，我國(guó)全口徑水電發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到35226萬(wàn)千瓦，風(fēng)電裝機(jī)1.84億千瓦、光伏發(fā)電裝機(jī)1.74億千瓦、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)0.18億千瓦，全國(guó)可再生能源發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到7.29億千瓦，占全國(guó)規(guī)模以上電廠總發(fā)電裝機(jī)容量的38.4%。2018年，可再生能源發(fā)電量達(dá)到1.87萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全部發(fā)電量比重從2012年的20%提高到2018年的26.7%，其中非水電占全部發(fā)電量比重提高了5.8個(gè)百分點(diǎn)。可再生能源的快速發(fā)展促進(jìn)了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，2018年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重比2012年提高4.6個(gè)百分點(diǎn)，可再生能源已成為我國(guó)新增電力的主力，替代作用日益突顯。
二、可再生能源電力消納需要長(zhǎng)效制度設(shè)計(jì)
在加快可再生能源開發(fā)利用同時(shí)，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電的送出和消納問(wèn)題開始顯現(xiàn)。近兩年，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持可再生能源消納利用的工作部署，督促電網(wǎng)公司和各地能源管理部門，協(xié)同采取多種措施解決棄水棄風(fēng)棄光問(wèn)題，并取得了初步成效。
從可再生能源限電原因來(lái)看，
① 在我國(guó)風(fēng)光資源富集地區(qū)電力消費(fèi)增長(zhǎng)放緩以及電力裝機(jī)仍然保持快速增長(zhǎng)的背景下，傳統(tǒng)能源發(fā)電與可再生能源電力爭(zhēng)奪電力市場(chǎng)。
②本地消納和外送能力潛力利用不足。在沒(méi)有消納責(zé)任要求約束和現(xiàn)有電力電網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行方式下，電源電網(wǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、現(xiàn)有系統(tǒng)技術(shù)能力無(wú)法得到充分發(fā)揮。
③傳統(tǒng)電力市場(chǎng)機(jī)制和電網(wǎng)運(yùn)行管理對(duì)可再生能源電力消納存在制約。目前，電力運(yùn)行調(diào)度很大程度上延續(xù)傳統(tǒng)計(jì)劃方式，大量火電年度電量計(jì)劃為剛性計(jì)劃，火電企業(yè)和地方政府不愿意讓出火電電量空間，可再生能源發(fā)電電量空間受到擠壓，跨省跨區(qū)消納市場(chǎng)的積極性受到影響，無(wú)法保障可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)。
④電力系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)表現(xiàn)能力較弱，現(xiàn)有靈活性未能充分挖掘。目前我國(guó)火電機(jī)組(熱電機(jī)組)的調(diào)峰現(xiàn)狀堪憂，大量中小火電機(jī)組、熱電機(jī)組仍舊采用傳統(tǒng)技術(shù)方案和運(yùn)行方式，技術(shù)潛力沒(méi)有充分釋放。
⑤電力市場(chǎng)化程度低、監(jiān)管和法律建設(shè)弱。由于我國(guó)電力體制改革仍沒(méi)完成，大量自備電廠不承擔(dān)電力調(diào)峰責(zé)任，電力調(diào)峰等輔助服務(wù)機(jī)制不健全。盡管《可再生能源法》規(guī)定，“優(yōu)先調(diào)度和全額保障性收購(gòu)可再生能源發(fā)電”，但可再生能源優(yōu)先調(diào)度受到原有電力運(yùn)行機(jī)制和剛性價(jià)格機(jī)制的限制，難以落實(shí)節(jié)能優(yōu)先調(diào)度等行政性規(guī)定。其次，目前我國(guó)電網(wǎng)企業(yè)擁有電網(wǎng)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)、輸電權(quán)，具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，又可通過(guò)電力調(diào)度機(jī)構(gòu)行使直接組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運(yùn)行，也一定程度上不利于市場(chǎng)主體充分自由公平交易。
三、“消納責(zé)任權(quán)重”既具中國(guó)特色又有國(guó)際元素
消納保障機(jī)制中采用“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”替代了在2018年文件編制過(guò)程中三次征求各方面意見(jiàn)稿以及原有國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局發(fā)布的相關(guān)文件中使用的“配額”名稱。 充分體現(xiàn)各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體及所有電力消費(fèi)者共同履行可再生能源電力消納責(zé)任的政策初衷。
從全球促進(jìn)可再生能源發(fā)展的措施來(lái)看，主要分為三個(gè)方面：一是制定可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，明確可再生能源在未來(lái)能源轉(zhuǎn)型中的地位。二是制定支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，例如：招標(biāo)、固定電價(jià)、固定補(bǔ)貼和稅收減免等。三是制定強(qiáng)制性可再生能源市場(chǎng)份額政策，既“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”。
上世紀(jì)90年代至今，全球范圍目前共有100多個(gè)國(guó)家或聯(lián)邦州（省）實(shí)施了強(qiáng)制性可再生能源市場(chǎng)份額政策。美國(guó)、英國(guó)等電力市場(chǎng)成熟的國(guó)家均普遍采用強(qiáng)制性市場(chǎng)份額政策促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用。國(guó)外強(qiáng)制性市場(chǎng)份額政策體系主要以電力市場(chǎng)為基礎(chǔ)，對(duì)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的電力供應(yīng)商提出約束性的市場(chǎng)份額要求，并通過(guò)綠色電力證書交易制度實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性市場(chǎng)份額完成量的流轉(zhuǎn)。可再生能源電力除了通過(guò)電力銷售獲得電價(jià)收入，還可以通過(guò)綠色證書交易獲得額外收入。從實(shí)施效果來(lái)看，強(qiáng)制性市場(chǎng)份額政策對(duì)可再生能源發(fā)展起到了重大推動(dòng)作用，已證明是一種行之有效的促進(jìn)可再生能源可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。
與國(guó)外不同，我國(guó)可再生能源電力消納保障制度建立的初衷并非解決可再生能源發(fā)展經(jīng)濟(jì)代價(jià)的疏導(dǎo)和分?jǐn)偅墙鉀Q可再生能源電力的消納問(wèn)題。為落實(shí)可再生能源優(yōu)先利用法定要求，依法按省級(jí)行政區(qū)域?qū)﹄娏οM(fèi)規(guī)定應(yīng)達(dá)到的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重，對(duì)各類直接向電力用戶售電的電網(wǎng)企業(yè)、售電公司和通過(guò)電力市場(chǎng)直接購(gòu)電的用電企業(yè)的市場(chǎng)行為進(jìn)行引導(dǎo)。通過(guò)建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機(jī)制和電力輸送物理通道。在總體目標(biāo)和市場(chǎng)化思路方面，消納保障機(jī)制與當(dāng)前的電力體制改革、電力市場(chǎng)建設(shè)是一致的。可再生能源電力消納保障機(jī)制總思路就是在電力市場(chǎng)化交易的總體框架下，通過(guò)市場(chǎng)化方式，促進(jìn)可再生能源本地消納，實(shí)現(xiàn)可再生能源跨省區(qū)大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，促使電力系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制、資源配置、運(yùn)行區(qū)域?yàn)闈M足權(quán)重目標(biāo)而進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)整，確保可再生能源電力的市場(chǎng)消納，為可再生能源的持續(xù)性發(fā)展提供制度性保障。
四、消納保障機(jī)制實(shí)施的核心是“落實(shí)”
我國(guó)針對(duì)消納保障機(jī)制的研究和探索已經(jīng)開展多年，作為重要的能源政策其制定背景和實(shí)施方式具有自身的特殊性。一方面是協(xié)調(diào)難度大。消納保障機(jī)制的制定初衷是解決外送可再生能源電力的消納問(wèn)題。而跨省跨區(qū)可再生電力消納涉及到省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)和同等級(jí)消納區(qū)域政府之間的協(xié)調(diào)及協(xié)商。政策實(shí)施效果具有一定的不確定性和不可預(yù)見(jiàn)性。這與僅需單獨(dú)依靠區(qū)域自身強(qiáng)化管理、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)即可實(shí)施完成的節(jié)能減排、能源“雙控”政策等不盡相同。另一方面是消納保障機(jī)制解決的是可再生能源物理電量的真實(shí)消納，因此需要在電力的發(fā)、輸、配、用等環(huán)節(jié)建立物理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，并在同一時(shí)間完成。這與通過(guò)碳市場(chǎng)進(jìn)行虛擬交易即可完成的碳減排義務(wù)也不相同。
可再生能源電力消納保障機(jī)制明確將提升可再生能源利用水平，促進(jìn)可再生能源消納作為政策目標(biāo)之一，因此從政策設(shè)計(jì)上對(duì)政府能源主管部門、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶等各類主體的責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定。各省級(jí)人民政府能源主管部門牽頭負(fù)責(zé)本區(qū)域的消納責(zé)任權(quán)重落實(shí)，牽頭組織相關(guān)單位制定本省級(jí)行政區(qū)域的消納實(shí)施方案。為了確保消納實(shí)施方案及相關(guān)措施得到省級(jí)政府及有關(guān)部門的支持，實(shí)施方案報(bào)請(qǐng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)及電力交易機(jī)構(gòu)在技術(shù)體系上比較容易實(shí)現(xiàn)消納的組織實(shí)施工作，因此承擔(dān)消納的組織實(shí)施責(zé)任，以省級(jí)政府批準(zhǔn)的消納實(shí)施方案，組織各市場(chǎng)主體通過(guò)各種方式消納可再生能源電量。
國(guó)務(wù)院能源主管部門對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，將可再生能源消費(fèi)量與能耗“雙控”考核掛鉤，對(duì)超額完成消納責(zé)任權(quán)重的省級(jí)行政區(qū)域予以鼓勵(lì)。省級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)對(duì)承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體進(jìn)行考核，負(fù)責(zé)督促未履行消納責(zé)任的電力市場(chǎng)主體限期整改，對(duì)未按期完成整改的市場(chǎng)主體依法依規(guī)予以處理，將其列入電力市場(chǎng)主體不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。
五、消納保障機(jī)制實(shí)施必須多措并舉
實(shí)施可再生能源電力消納保障制度是我國(guó)可再生能源發(fā)展全面進(jìn)入“平價(jià)”階段的必要措施。目前消納保障機(jī)制實(shí)施的法律和政策基礎(chǔ)已經(jīng)具備，時(shí)機(jī)也已成熟，業(yè)界普遍期望消納保障機(jī)制成為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略的重要論述，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用的重要舉措。
一是促使各省級(jí)相關(guān)部門把完成消納責(zé)任權(quán)重作為能源發(fā)展的重要約束條件，擴(kuò)大可再生能源電力開發(fā)利用量，自覺(jué)抑制化石能源電力建設(shè)，切實(shí)調(diào)整能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。
二是促使電網(wǎng)企業(yè)把接入和消納可再生能源電力作為電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行的重要任務(wù)，積極擴(kuò)大可再生能源電力的輸送消納區(qū)域。
三是推動(dòng)可再生能源電力集中式與分布式同步發(fā)展，特別是能源消費(fèi)量大的東部區(qū)域更加重視本地可再生能源及分布式能源發(fā)展，推動(dòng)形成新型能源開發(fā)利用方式。
可再生能源電力消納實(shí)施方案為地方能源主管部門根據(jù)自身資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況差異化履行消納責(zé)任和發(fā)展本地可再生能源提供了制度保障。可再生能源發(fā)展和配套政策可自行確定，不搞一刀切。電網(wǎng)企業(yè)具體組織各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場(chǎng)主體實(shí)際消納可再生能源電量，并配套輸配電設(shè)施建設(shè)。
市場(chǎng)主體可通過(guò)替代方式完成消納責(zé)任權(quán)重。一是通過(guò)電力交易中心，向超額完成年度消納量的市場(chǎng)主體購(gòu)買其超額消納量，雙方自主確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。二是通過(guò)綠證交易平臺(tái)，自愿認(rèn)購(gòu)可再生能源電力綠色電力證書，綠證對(duì)應(yīng)的可再生能源電量等量計(jì)為消納量。消納量轉(zhuǎn)讓和自愿認(rèn)購(gòu)綠證兩種替代方式并行不悖，水電消納量不能用于非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重考核，但綠證可用于可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重考核和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重考核。具體操作過(guò)程中，市場(chǎng)責(zé)任主體可根據(jù)兩種方式的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行自主選擇。下一步，綠證核發(fā)范圍、價(jià)格體系等綠證政策將根據(jù)消納保障機(jī)制實(shí)施情況適時(shí)調(diào)整完善，進(jìn)一步確保兩者的有序銜接。
各省級(jí)能源主管部門應(yīng)將消納責(zé)任權(quán)重納入本區(qū)域能源發(fā)展規(guī)劃并作為重要發(fā)展指標(biāo)。鼓勵(lì)各區(qū)域制定超過(guò)最低消納責(zé)任權(quán)重的可再生能源消納目標(biāo)。國(guó)家能源主管部門將消納責(zé)任權(quán)重完成情況，作為各省可再生能源發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估的重要依據(jù)。
六、消納保障機(jī)制實(shí)施中的“盡力而為”與“量力而行”
各省級(jí)區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重設(shè)定中遵循的基本原則充分體現(xiàn)了“盡力而為”的指導(dǎo)思想：一是本地資源充分開發(fā)和本地首先消納的原則；二是跨省跨區(qū)輸電通道盡可能多輸送可再生能源電量的原則；三是電力凈輸出地區(qū)應(yīng)做到本地消納達(dá)到全國(guó)先進(jìn)水平的原則；四是電力凈輸入地區(qū)應(yīng)做到本地可再生能源電力充分消納并對(duì)區(qū)外輸入可再生能源電力盡最大能力消納。
為確保消納責(zé)任權(quán)重對(duì)區(qū)域可再生能源發(fā)展能夠發(fā)揮前瞻性和引導(dǎo)性作用，在客觀公正基礎(chǔ)上兼具操作性，在消納責(zé)任權(quán)重測(cè)算方法及邊界條件設(shè)定方面則始終堅(jiān)持“量力而行”的基本理念。
①制定統(tǒng)一科學(xué)的消納責(zé)任權(quán)重測(cè)算方法。在充分研究論證和征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，向全社會(huì)公布了總量和非水、最低和激勵(lì)性消納責(zé)任權(quán)重的詳細(xì)計(jì)算公式，據(jù)此測(cè)算各地區(qū)消納責(zé)任權(quán)重，各省區(qū)、電網(wǎng)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)等也均可依據(jù)該方法獨(dú)立地進(jìn)行測(cè)算以及校驗(yàn)。
②采用客觀準(zhǔn)確的測(cè)算邊界條件。對(duì)于可再生能源發(fā)電裝機(jī)和發(fā)電量、各省區(qū)全社會(huì)用電量、跨省區(qū)輸送電量等邊界條件，嚴(yán)格按照國(guó)家能源、電力、可再生能源“十三五”規(guī)劃；各地區(qū)實(shí)際用電負(fù)荷增長(zhǎng)情況、可再生能源重大項(xiàng)目和跨省區(qū)通道送電能力，在符合規(guī)劃的前提下與各省區(qū)、電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行了充分溝通復(fù)核，確保各測(cè)算邊界條件客觀準(zhǔn)確。
③制定公開透明的消納責(zé)任權(quán)重銜接流程。首先由國(guó)務(wù)院能源主管部門組織有關(guān)機(jī)構(gòu)按年度對(duì)各省級(jí)行政區(qū)域可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重進(jìn)行統(tǒng)一測(cè)算，向各省級(jí)能源主管部門征求意見(jiàn)；各省級(jí)能源主管部門會(huì)同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理部門在電網(wǎng)企業(yè)和技術(shù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持下，研究并反饋意見(jiàn)；最后，國(guó)務(wù)院能源主管部門組織第三方機(jī)構(gòu)結(jié)合各地反饋意見(jiàn)綜合論證后向各省級(jí)行政區(qū)域下達(dá)當(dāng)年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。整體來(lái)說(shuō)，通過(guò)統(tǒng)一科學(xué)的測(cè)算方法、客觀準(zhǔn)確的邊界條件、公開透明的銜接流程，科學(xué)合理測(cè)算和確定各地區(qū)消納責(zé)任權(quán)重，確保公平公正和客觀性。
