十二五能源規劃留下哪些經驗教訓？

　　4月下旬，國家能源局先后兩次召開能源發展“十三五”規劃征求意見會，“十三五”能源規劃呼之欲出。近兩年，中國多年的能源需求高增長回落到平穩低增長的“新常態”；去年底達成的聯合國氣候變化《巴黎協定》確認了各國政府走低碳發展道路、降低化石能源依賴、并力爭將溫升控制在1.5度以內的全球遠景。
　　不久就要出臺的“十三五”能源規劃既要適應新形勢，同時還需肩負推動能源革命、銜接2020年“后巴黎時代”的責任，其歷史意義與難度不言而喻。
　　在“十三五”能源規劃制定的這個重要時間點上，國際環保組織綠色和平整理了中國“十二五”能源規劃與實際發展數據。總體而言，“十二五”能源規劃兌現情況呈現“一高一低”，即化石能源側目標“虛高”，節能減排和可再生能源發展被“低估”。
　　我們呼吁“十三五”能源規劃制定者能夠充分注意這一情況，增強規劃的前瞻性，從而讓規劃更有效地指導行業發展。下面提出綠色和平的三個觀察，以資借鑒。
　　觀點一
　　十二五期間，煤電擴容三分之一，無論總體規模、還是西部煤電基地擴張速度均不及“十二五”規劃預期，即便如此，煤電依然嚴重過剩。這反映出“十二五”規劃對煤電項目的發展過于樂觀、寬松。
　　2010年，中國煤電裝機6.6億千瓦。根據《能源發展“十二五”規劃》設定的目標，煤電裝機在“十二五”期間會以年7.8%的平均增長率，于2015年達到9.6億千瓦。
　　然而，2015年，中國實際煤電裝機僅為8.8億千瓦，未達到預期。分析其原因，首先，受中國經濟走勢變化及結構調整的影響，電力需求增速持續放緩，2015年全社會用電量僅同比增長0.5%；其次，“十二五”期間可再生能源裝機猛增，開始替代存量。
　　即便如此，中國煤電裝機量已經過剩。
　　特別是2015年，在“簡政放權”的影響下，煤電項目的審批權由中央正式下放到地方，統籌規劃的缺失導致了市場對電力低速增長“新常態”的忽視，大批煤電項目受批上馬。
　　根據由華北電力大學煤電經濟性研究課題組于今年4月發布的報告《中國燃煤發電項目的經濟性研究》，中國煤電全行業虧損很可能在2017年到來。
　　西部九大千萬千瓦級煤電基地的建設曾被“十二五”規劃和能源發展中長期規劃作為重要任務。根據綠色和平的整理，五年來西部煤電裝機規模的全國占比的確在逐步上升。
　　不過，就絕對量來看，煤電基地的擴張并沒有達到當初雄心勃勃的預期。比如陜北基地2015年煤電裝機規模860萬千瓦，僅為2010年地方提出的“十二五”末預期6000萬千瓦左右裝機規模的15%，寧東和錫林郭勒的達成率更是低于10%。與此同時，除哈密基地不降反增以外，其他八個煤電基地的規劃規模在不斷被削減，從規劃文本的變化來看，削減比例均達一半以上。
　　更重要的是，生態紅線的約束成為規劃文本中規劃裝機規模調整的依據。例如，由于水資源匱乏，鄂爾多斯基地的煤電規劃規模一度從5800萬千瓦調減到了2400萬千瓦。在中央不斷強調生態紅線的重要性和我國煤電產能嚴重過剩的大背景下，“十三五”規劃中大型煤電基地的數量和規模應當進一步削減。