4月下旬，國家能源局先后兩次召開能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃征求意見會，“十三五”能源規(guī)劃呼之欲出。近兩年，中國多年的能源需求高增長回落到平穩(wěn)低增長的“新常態(tài)”；去年底達成的聯(lián)合國氣候變化《巴黎協(xié)定》確認了各國政府走低碳發(fā)展道路、降低化石能源依賴、并力爭將溫升控制在1.5度以內(nèi)的全球遠景。
4月下旬，國家能源局先后兩次召開能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃征求意見會，“十三五”能源規(guī)劃呼之欲出。近兩年，中國多年的能源需求高增長回落到平穩(wěn)低增長的“新常態(tài)”；去年底達成的聯(lián)合國氣候變化《巴黎協(xié)定》確認了各國政府走低碳發(fā)展道路、降低化石能源依賴、并力爭將溫升控制在1.5度以內(nèi)的全球遠景。
不久就要出臺的“十三五”能源規(guī)劃既要適應新形勢，同時還需肩負推動能源革命、銜接2020年“后巴黎時代”的責任，其歷史意義與難度不言而喻。
在“十三五”能源規(guī)劃制定的這個重要時間點上，國際環(huán)保組織綠色和平整理了中國“十二五”能源規(guī)劃與實際發(fā)展數(shù)據(jù)。總體而言，“十二五”能源規(guī)劃兌現(xiàn)情況呈現(xiàn)“一高一低”，即化石能源側(cè)目標“虛高”，節(jié)能減排和可再生能源發(fā)展被“低估”。
我們呼吁“十三五”能源規(guī)劃制定者能夠充分注意這一情況，增強規(guī)劃的前瞻性，從而讓規(guī)劃更有效地指導行業(yè)發(fā)展。下面提出綠色和平的三個觀察，以資借鑒。
觀點一
十二五期間，煤電擴容三分之一，無論總體規(guī)模、還是西部煤電基地擴張速度均不及“十二五”規(guī)劃預期，即便如此，煤電依然嚴重過剩。這反映出“十二五”規(guī)劃對煤電項目的發(fā)展過于樂觀、寬松。
2010年，中國煤電裝機6.6億千瓦。根據(jù)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》設定的目標，煤電裝機在“十二五”期間會以年7.8%的平均增長率，于2015年達到9.6億千瓦。
然而，2015年，中國實際煤電裝機僅為8.8億千瓦，未達到預期。分析其原因，首先，受中國經(jīng)濟走勢變化及結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響，電力需求增速持續(xù)放緩，2015年全社會用電量僅同比增長0.5%；其次，“十二五”期間可再生能源裝機猛增，開始替代存量。
即便如此，中國煤電裝機量已經(jīng)過剩。
特別是2015年，在“簡政放權(quán)”的影響下，煤電項目的審批權(quán)由中央正式下放到地方，統(tǒng)籌規(guī)劃的缺失導致了市場對電力低速增長“新常態(tài)”的忽視，大批煤電項目受批上馬。
根據(jù)由華北電力大學煤電經(jīng)濟性研究課題組于今年4月發(fā)布的報告《中國燃煤發(fā)電項目的經(jīng)濟性研究》，中國煤電全行業(yè)虧損很可能在2017年到來。
西部九大千萬千瓦級煤電基地的建設曾被“十二五”規(guī)劃和能源發(fā)展中長期規(guī)劃作為重要任務。根據(jù)綠色和平的整理，五年來西部煤電裝機規(guī)模的全國占比的確在逐步上升。
不過，就絕對量來看，煤電基地的擴張并沒有達到當初雄心勃勃的預期。比如陜北基地2015年煤電裝機規(guī)模860萬千瓦，僅為2010年地方提出的“十二五”末預期6000萬千瓦左右裝機規(guī)模的15%，寧東和錫林郭勒的達成率更是低于10%。與此同時，除哈密基地不降反增以外，其他八個煤電基地的規(guī)劃規(guī)模在不斷被削減，從規(guī)劃文本的變化來看，削減比例均達一半以上。
更重要的是，生態(tài)紅線的約束成為規(guī)劃文本中規(guī)劃裝機規(guī)模調(diào)整的依據(jù)。例如，由于水資源匱乏，鄂爾多斯基地的煤電規(guī)劃規(guī)模一度從5800萬千瓦調(diào)減到了2400萬千瓦。在中央不斷強調(diào)生態(tài)紅線的重要性和我國煤電產(chǎn)能嚴重過剩的大背景下，“十三五”規(guī)劃中大型煤電基地的數(shù)量和規(guī)模應當進一步削減。
