《風能》國際| 歐洲風電行動計劃 ——游戲規則的改變者

　　文 | 王征 （郵箱：windenergy.janetalksuk@gmail.com，歡迎讀者通過郵件參與討論）

 

 

　　2023年，歐洲發展海上可再生能源的目標再次被提高。2023年年初，歐盟成員國更新了海上風電裝機容量目標:到2030年裝機約111GW，到2050年增至317GW。相較于歐盟委員會于2020年11月在“海上可再生能源戰略”(Offshore Renewable Energy Strategy)中確定的目標?2030年至少60GW，2050年達到300GW，分別上升了85%和6%。隨后，在2023年11月北海能源合作組織(NSEC)的荷蘭海牙會議上，十位能源部長就北海海上風電建設達成新的行動議程:到2030年開發76GW海上風電，到2040年開發193GW，到2050年開發260GW。這將使北海地區成為歐洲的重要電力來源。

　　

　　為實現歐盟2030年新的裝機目標，在2022年海上風電累計裝機16.3GW的基礎上，2023―2030年歐盟海上風電年均新增裝機容量需接近12GW，這是2022年實際裝機容量(1.2GW)的10倍。現實情況卻是，歐洲風電產業鏈的現狀不容樂觀，除整機商連年虧損外，歐洲本土風電供應鏈瓶頸已觸及安裝船、海纜、風電機組基礎等多個領域。產能擴張面臨的“三座大山”?缺失的支持政策、冗長復雜且參差不齊的許可程序、擴容升級緩慢的輸配電網絡，尚未有實質性改變。同時，對于北海的能源集群而言，將其打造成能源樞紐需要密切的跨境合作，要求各國在電網建設、市場設計、融資、拍賣設計、自然保護和海上能源安全等相關領域展開協同作業，這絕非易事。

　　

　　目標與現實的差異，直接體現了政治與商業出發點的鴻溝。回顧歷史，歐洲風電產業擁有堅實的制造基礎、眾多具有國際影響力的開發企業、強大先進的創新能力，一直是風電標準的制定者和發展趨勢的引領者，備受政治團體推崇。然而，近年來伴隨歐洲的能源安全危機、產業鏈的彈性缺失、商業投資趨勢的逆轉，這種政治驕傲已轉為逐漸加劇的危機感，重塑歐洲風電產業迫在眉睫。

　　

　　為此，歐盟委員會于2023年10月24日發布了“歐洲風電行動計劃”(European Wind Power Action Plan)，旨在確保歐洲在向能源轉型的同時，增強自身的工業競爭力，續寫歐洲風電的成功故事。正如歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩(Ursula von der Leyen)在其2023年9月的國情咨文中所說，從風能到鋼鐵，從電池到電動汽車，清潔技術行業的未來必須為“歐洲制造”。

　　

　　“歐洲風電行動計劃”由歐盟委員會、各成員國和業界協商制定，包括六大支柱、15個行動項，受到了歐洲風電產業各利益攸關方的歡迎。因涵蓋的內容廣泛、深入，它被歐洲風電行業稱為“歐洲能源安全游戲規則的改變者”。

　　

　　支柱一:提升儲備資產的可預見性和加速審批流程(始于2023年11月)。

　　

　　1.歐盟委員會和成員國共同努力，加快審批速度:

　　

　　(1)優先考慮加速審批，重點強調許可流程的數字化及支持措施，為各國家許可機構開展培訓。

　　

　　(2)2023年年底前，推出在線工具支持各成員國的許可審批流程。

　　

　　(3)敦促各成員國為修訂后的“可再生能源指令”(Renewables Energy Directive)制定詳細的實施計劃。

　　

　　(4)2024年4月前，更新加快可再生能源項目許可證授予程序的建議，并就加速核準、簽署及實施售電協議、場站翻新、簡化環評流程、指定可再生能源加速區域等提供實操層面的指南。

　　

　　(5)設立專門的論壇，定期交流最佳實踐，并辨別剩余障礙。

　　

　　2.各成員國通過風電承諾、公布中期拍賣時間表及可再生能源長期部署計劃，來提高風電項目儲備的可預見性:

　　

　　(1)建立交互式的數字平臺，發布各成員國的拍賣計劃。

　　

　　(2)呼吁各成員國在2023年年底前至少就2024―2026年的風電部署做出具體的量化承諾。

　　

　　(3)在區域高層合作的背景下加強與成員國、項目發起人和電網運營商的合作，并利用區域合作論壇協調具有區域影響力的海上風電和其他可再生能源項目的規劃。

　　

　　(4)在2023年12月評估完成國家能源和氣候計劃(NECP)草案，敦促各成員國超越法律義務，制定全面的可再生能源十年計劃，包括目標裝機容量和(或)產量、項目概況、地域分布和能源系統整合;幫助制造業和電網運營商整合開發計劃，并及時加強電網。

　　

　　3.促進電網建設:

　　

　　(1)繼2023年9月舉行高級別電網會議后，歐盟委員會將批準一項包括輸配電的電網行動計劃，以跨歐洲能源網絡(TEN-E)框架為基礎，特別關注有助于加快關鍵跨境電力基礎設施的項目，整合可再生能源的電力系統;通過提高現有容量的可見性，來解決阻礙電網加固和擴張的瓶頸;商討跨境成本分攤及制造，以實現加速新基礎設施部署的目標。

　　

　　支柱二:改進拍賣設計。通過改進競拍方式影響可再生能源部署，以向整個價值鏈發送投資信號。

　　

　　4.成員國應在拍賣中納入客觀、透明和非歧視性的定性標準和措施，以最大限度提高項目執行率:

　　

　　(1)遵循歐盟的法律和國際義務擬議一套符合網絡安全和國際數據傳輸要求的非歧視性、客觀、透明的資格預審標準。

　　

　　(2)進一步明確非價格獎勵標準。

　　

　　(3)探索制定歐洲的商業行為準則，以促進供應鏈透明度等。

　　

　　(4)加強風電安裝及相關基礎設施的網絡彈性。

　　

　　(5)采用適當的激勵措施來確保項目全面及時地落地，包括明確對無法落地項目的懲罰條款，以及采用價格指數化應對通貨膨脹導致的成本攀升。

　　

　　(6)評估負補貼投標對部署速度規模及價值鏈產生負面影響的后果并探索解決方案。

　　

　　(7)與擬采用負補貼招標(尤其是不設限的負補貼投標)的成員國展開對話，以避免高額開發成本和潛在的項目延誤風險。

　　

　　(8)解決導致拍賣中認購不足的標桿電價上限問題。

　　

　　5.應對網絡安全風險和數據保護(從2024年開始):

　　

　　(1)組建“智慧能源專家組”，幫助識別與風電設備和基礎設施相關的網絡安全風險，并評估這些風險是否有可能損害經濟安全或電力供應安全以加強關鍵基礎設施的復原力。

　　

　　(2)風險評估工作將借鑒5G的經驗，補充現有基礎設施的安全性，并將于2024年第一季度開始實施“跨境電力流動網絡安全的網絡規范”。

　　

　　(3)其結果可用于支持采購流程、競拍設計、政策制定，以及外商直接投資的篩選。

　　

　　(4)網絡安全風險的分析范圍廣泛，包括安裝。

　　

　　6.歐盟委員會將在“全球門戶”(Global Gateway)的背景下增加戰略采購的應用:

　　

　　通過2021年年底啟動的“全球門戶”戰略,歐盟以“歐洲團隊”(Team Europe)的方式投資全球清潔能源和基礎設施項目。歐盟委員會建議在“全球門戶”的背景下增加戰略采購的應用，以由符合較高環境、社會和治理(ESG)標準的承包商和生產商承接項目。

　　

　　支柱三:融資渠道。

　　

　　原材料價格和利率的上漲，以及為爭取供貨合同所必需的前期擔保等行業慣例，惡化了風電行業的融資環境。為實現歐盟《凈零工業法案》(NZIA)的目標，風電行業預計需要60億歐元(約合人民幣463.40億元)投資于制造能力。在資本市場聯盟(Capital Markets Union)和歐盟可持續金融框架內歐盟委員會致力于制定能夠吸引長期投資者的資本市場規則，并動員私人資金的參與。

　　

　　7.在2023年年底前促進歐盟的融資:

　　

　　(1)擴大“創新基金”(The Innovation Fund)支持風電制造的規模，擬將清潔技術制造項目的融資預算增加1倍，至14億歐元。

　　

　　(2)為支持項目開發企業致力于創新項目，風電項目將優先獲得9000萬歐元的“創新基金”項日開發援助。援助將在未來3年內由歐洲投資銀行(European Investment Bank, EIB)提供，輔以Invest EU計劃提供量身定制的咨詢支持。

　　

　　(3)2023年年底前，根據修訂后的“戰略能源技術計劃”(Strategic Energy Technology Plan)，加大對風電制造領域的研究和創新支持，使歐洲的相關技術保持競爭優勢，尤其是在循環性和可持續性、改進工業流程和數字化方面。

　　

　　(4)成員國內較為落后的區域將受益于財政激勵措施和使用凝聚基金(Cohesion Fund)、歐洲區域發展基金(European Regional Fund)、公正過渡基金(Just Transition Fund)等撥款和支持。

　　

　　8.歐洲投資銀行將為歐盟風電企業提供去風險的工具和擔保(2023年第四季度):

　　

　　(1)2023年7月，歐洲投資銀行批準了其第二個REPowerEU-攬子計劃。該銀行宣布它的目標是將其對“綠色協議工業計劃”(Green Deal Industrial Plan)和NZIA的貸款增加近1倍，在5年內累計籌集約1500億歐元。其中的一部分資金將由InvestEU計劃提供擔保機制支持。戰略性凈零技術、相關上游零部件和戰略原材料的歐洲制造商，包括歐盟在陸上風電和海上風電行業的制造能力,將享有優先權。

　　

　　(2)歐洲投資銀行正在與歐盟委員會合作推出新工具，以反擔保商業銀行對風電行業供應商的信貸風險方便在更大范圍內實現預付款和履約保證，從而使投資者更容易利用歐洲的制造能力開發新的風電項目。該信用去風險工具擬于2024年第四季度落地，將緩解因宏觀經濟挑戰帶來的財務壓力。

　　

　　(3)歐盟委員會提議通過InvestEU計劃將歐盟擔保增加75億歐元，以提高歐洲投資銀行和其他執行伙伴支持清潔能源的開發和制造能力。

　　

　　9.各成員國應充分利用國家援助規則為歐盟風電提供的靈活性:

　　

　　(1)歐盟委員會已與成員國協商，將臨時危機和過渡框架(Temporary Crisis and Transition framework)中支持向凈零經濟過渡的部分延長至2025年年底。這將繼續促進成員國加速推進包括風電在內的可再生能源并向凈零過渡中所需的設備制造進行戰略投資。

　　

　　10.加強與投資者的對話，增強歐盟風電行業投資的吸引力:

　　

　　(1)歐盟委員會正在積極與利益相關者合作，討論如何通過增強歐洲優勢和彌補弱點，使歐盟風電行業在吸引全球投資方面更具競爭力。

　　

　　(2)歐盟委員會將組織與長期投資者的專門會議，以更好地了解阻礙歐盟風電行業投資吸引力的主要障礙，并提出解決的最佳方法。

　　

　　(3)這將涵蓋如何確保更快獲得和部署私人融資的機會，以及對歐洲投資環境的討論，包括為風電行業投資提供有效且盡可能簡化的監管環境。

　　

　　支柱四:創造兼具公平和競爭性的國際環境。

　　

　　11.促進歐盟風電設備制造商進入國外市場:

　　

　　(1)歐盟委員會將進一步加強貿易協定談判，以加強歐盟企業的地位;幫助風電行業實現供應鏈多元化、降低風險，并解決戰略依賴性，特別是對原材料和其他中間產品的依賴性。同時，歐盟委員會將在歐盟周邊地區尋求更多的戰略合作和舉措。

　　

　　(2)歐盟將與世界貿易組織(WTO)的伙伴平等合作，通過制定補貼規則手冊(rulebook on subsidies)來提高國家干預的透明度，避免可能加劇貿易沖突的補貼競賽，以及破壞實現全球氣候目標所必需的合作(擬在2024年2月的世貿組織部長級會議上啟動)。

　　

　　(3)歐盟將利用國際采購工具(International Procurement Instrument，IPI)，說服那些尚未在世貿組織政府采購協議(Agreement on Government Procurement)或雙邊自由貿易協定中就公共采購領域做出承諾的貿易伙伴向歐洲企業開放其采購市場。如有確鑿證據指控某個非歐盟國家在公共采購領域限制了歐洲企業提供風電相關商品和服務，歐盟委員會可發起IPI調查，與該非歐盟國家進行磋商，并敦促其向歐盟企業開放市場。若磋商無法實現目標，IPI將允許歐盟通過實施相應的IPI措施來限制該非歐盟國家進入其公共采購市場。

　　

　　12.保護內部市場免受貿易扭曲及任何對安全和公共秩序可能產生的威脅:

　　

　　(1)與歐洲風電行業合作，密切監測可能使外來風電制造商受益的不公平貿易行為。這將涉及對進口到歐盟的風電相關產品進行嚴格的潛在補貼審查。如果理由正當，歐盟委員會將啟動其貿易防御工具。

　　

　　(2)如果風電制造商在一定程度上是因為外國扭曲性補貼而贏得公共采購或擊敗歐盟目標企業，歐盟委員會將遵循《外國補貼條例》(Foreign Subsidies Regulation)，鼓勵歐洲風電行業提交證據，并結合第三方獨立來源的證據進行評估，決定是否存在涉嫌不公平的行為。

　　

　　(3)鼓勵成員國在基于安全或公共秩序而實施的篩查機制中，充分考慮關鍵能源基礎設施面臨的潛在風險。歐盟委員會將充分利用《外國直接投資審查條例》(Foreign Direct Investments Screening Regulation)中的合作機制，防止與外國投資相關的潛在安全和公共秩序威脅。

　　

　　13.加強風電領域的標準化:

　　

　　(1)在風電產業發展的現階段，技術標準是確保陸上風電和海上風電技術互聯互通、降低成本、加快市場部署的關鍵手段。除國際電工委員會(IEC)已經廣泛采用的標準，其他標準同樣可能有助于進一步提高風電設備的效率和可持續性，并消除將其推廣至歐盟的障礙。

　　

　　(2)循環經濟對于確保風電行業等關鍵行業的戰略自主權非常重要，同時亦可根據“歐洲綠色協議”減少其對環境的影響。它們還可以加強工業生態系統，特別是如果與可再生能源競拍設計相結合。

　　

　　(3)在國際層面推動標準化進程并確保歐盟的積極參與，更好地支持歐洲風電行業在質量方面的全球競爭能力。

　　

　　(4)為推進采用歐盟和國際標準，擬于2023年年底采取以下行動:

　　

　　①召開風電技術特別工作會議，作為設立“歐洲標準化高層論壇”的一部分，確定主要的歐洲和國際標準化需求。

　　

　　②要求“歐洲標準化組織”(European Standardisation Organisations)起草支持實現NZIA目標的歐洲標準可交付成果。

　　

　　支柱五:技能。

　　

　　14.加強可再生能源大規模技能合作伙伴關系，設計支持行業技能開發項目(2024年中期):

　　

　　(1)預估到2030年，風電行業將需要約10萬個額外就業崗位，相關技能投資約8.5億歐元。

　　

　　2)鼓勵各領域利益方草擬最優框架，繪制技能需求、審查工作概況、制定和實施新的勞動力市場相關培訓模塊和材料，以支持迫切需要的技能發展。

　　

　　(3)NZIA將支持成立歐洲凈零行業技能學院，提供技能教育和再培訓。這些學院會各自專注于一項凈零行業技術，其中的一個將專門針對風電行業，目標是在成立3年內培訓10萬名學員。

　　

　　支柱六:行業參與和成員國承諾。

　　

　　15.歐盟風能憲章(EU wind charter):

　　

　　(1)為擴大歐盟的風電部署和制造能力，歐盟委員會將邀請成員國和風電行業代表在2023年年底前簽署自愿承諾，作為歐盟風電憲章的一部分;歐盟委員會將尋求納入金融投資者。

　　

　　(2)歐盟風能憲章旨在協同歐盟委員會、成員國和工業利益相關者，通過制定具體承諾和采取迅速行動，來提高行業投資、擴大制造能力，以滿足未來幾年風電預期增長的需求。

　　

　　從以上介紹中不難看出，“歐洲風電行動計劃”從歐盟的立場出發，針對產業發展受限的不同原因提出了具體行動方案，同時極大地保護了歐洲風電企業的商業利益。這就是為什么該行動計劃受到了歐洲風電產業普遍歡迎和支持的原因。業界稱之為“規則改變者”，從側面反映出行業對它寄予厚望。

　　

　　現實中，我們確實看到了相應行動項的落地。比如，德國政府于11月決定向西門子歌美颯的母公司西門子能源提供價值75億歐元的擔保，作為與其他利益相關方達成的協議，幫助陷入困境的西門子能源履行訂單。歐洲投資銀行也將提供50億歐元銀行擔保支持歐盟的風電行業，第一批15億歐元計劃于2023年年底前發放。再比如，繼2023年9月啟動對中國電動汽車發起的反補貼調查后，10月歐盟委員會又將該議題拓展到中國風電整機制造商。雖尚未正式啟動，但已表明了未來趨勢，不排除會將戰火延燒至塔筒、電纜等其他供應鏈企業。雖然考慮到當前歐洲風電的發展瓶頸，這些決定勢必不利于歐洲能源轉型和氣候目標的實現，實屬“傷敵一千，自損八百”，但可預見的是，歐洲的反補貼、反傾銷、碳稅等綠色壁壘只會越筑越高。

　　

　　綜上所述，“歐洲風電行動計劃”的推出，會使中國風電整機商和關鍵零部件供應商進軍歐洲市場的形勢不容樂觀，產業鏈各個環節的企業受到的潛在影響不同。例如，國際開發企業需更關注支柱一、二，制造商則受支柱四的影響更為深遠。尤其是在當前國內風電企業紛紛選擇“出海以避內卷”之際，希望此文可以引起業界的足夠重視，深入分析游戲規則變動將對歐洲風電發展趨勢的影響，相應調整“出海”戰略和戰術。