在11月30日發布的《關于有序放開發用電計劃的實施意見》（以下簡稱《發用電計劃》）中，國家明確提出要建立優先發電制度。

　　所謂優先發電是指按照政府定價或同等優先原則，優先出售電力電量。優先發電容量通過充分安排發電量計劃并嚴格執行予以保障，擁有分布式風電、太陽能發電的用戶通過供電企業足額收購予以保障，目前不參與市場競爭。

　　“這是此次電改 6 個配套文件中的一大亮點,核心是可再生能源優先發電。”廈門大學能源經濟協同創新中心主 任林伯強對 21 世紀經濟報道記者分 析,不過這也并非新的概念,不過是《可再生能源法》中保障性收購制度 的一個新說法。

　　“整體來看，《發用電計劃》與《可再生能源法》中提出的可再生能源發電全額保障性收購制度，還有一定距離。”華澳信托新能源研究員王潤川對21世紀經濟報道記者分析，盡管現在可再生能源發電的成本還相對較高，但如果將環保成本考慮在內，可再生能源發電相比火電已經具備了很大的競爭優勢。

　　“預計國家下一步還將出臺針對優先發電的具體實施細則。”國家可再生能源中心主任王仲穎對21世紀經濟報道記者介紹。

　　明確兩類優先發電順序

　　在《發用電計劃》明確提出優先發電以前，國務院辦公廳曾經在2007年轉發發改委等部門制定的《節能發電調度辦法》提出節能發電調度的優先順序。

　　具體而言，各類發電機組按以下順序確定序位：無調節能力的風能、太陽能、海洋能、水能等可再生能源發電機組；有調節能力的水能、生物質能、地熱能等可再生能源發電機組和滿足環保要求的垃圾發電機組；核能發電機組；按“以熱定電”方式運行的燃煤熱電聯產機組，余熱、余氣、余壓、煤矸石、洗中煤、煤層氣等資源綜合利用發電機組；天然氣、煤氣化發電機組；其他燃煤發電機組，包括未帶熱負荷的熱電聯產機組；燃油發電機組。

　　對比之下，《發用電計劃》對上述節能發電調度優先順序做了部分調整，并劃分為兩類優先發電。

　　首先，為了落實可再生能源發電保障性收購制度，納入規劃的風能、太陽能、生物質能等可再生能源發電優先發電；為滿足調峰調頻和電網安全需要， 調峰調頻電量優先發電；為保障供熱需要，熱電聯產機組實行“以熱定電”，供熱方式合理、實現在線監測并符合環保要求的在采暖期優先發電，以上原則上列為一類優先保障。

　　其次，為落實國家能源戰略、確保清潔能源送出，跨省跨區送受電中的國家計劃、地方政府協議送電量優先發電；為減少煤炭消耗和污染物排放，水電、核電、余熱余壓余氣發電、超低排放燃煤機組優先發電，以上原則上列為二類優先保障。

　　“上面的一類和二類優先保障計劃，沒有遵循一個特別清晰的標準和原則，有些地方不大符合"十三五"規劃建議提出的推行節能低碳電力調度原則。”一位不愿透露姓名的電力專家對21世紀經濟報道記者分析。

　　《發用電計劃》還規定，各省（區、市）可根據本地區實際情況， 按照確保安全、兼顧經濟性和調節性的原則，合理確定優先順序。

　　“這實際上為地方政府開了一個不當的口子，這個口子一開，前面講的一類、二類優先發電順序就可能會大打折扣。”發改委能源所研究院時璟麗對21世紀經濟報道記者分析，“我認為應該堅持一個確定的優先順序。”

　　年度發電計劃為可再生能源充分預留空間

　　《發用電計劃》提出了優先發電的四類保障措施。

　　首先，留足計劃空間。各地安排年度發電計劃時，充分預留發電空間。其中，風電、太陽能發電、生物質發電、余熱余壓余氣發電按照資源條件全額安排發電，水電兼顧資源條件、歷史均值和綜合利用要求確定發電量，核電在保證安全的情況下兼顧調峰需要安排發電。

　　“這是一個新的積極變化，過去在一個區域的年度發電安排中，并沒有為可再生能源做出專門計劃。”中國風能協會秘書長秦海巖對21世紀經濟報道記者分析

　　不過時璟麗認為，這可能會在一定時期內一定程度上強化發電量計劃的概念，與逐步淡化、取消發電量計劃的市場化改革方向有些沖突。

　　其次，加強電力外送和消納。跨省跨區送受電中原則上應明確可再生能源發電量的比例。

　　此前，國家發改委在今年10月已經發布《關于可再生能源就近消納試點的意見（暫行）》，提出在“棄風”、“棄光”比較嚴重的內蒙古和甘肅開展可再生能源就近消納試點。

　　第三，統一預測出力。調度機構統一負責調度范圍內風電、太陽能發電出力預測，并充分利用水電預報調度成果，做好電力電量平衡工作，科學安排機組組合，充分挖掘系統調峰潛力，合理調整旋轉備用容量，在保證電網安全運行的前提下，促進清潔能源優先上網；面臨棄水棄風棄光情況時，及時預告有關情況，及時公開相關調度和機組運行信息。可再生能源發電企業應加強出力預 測工作，并將預測結果報相應調度機構。

　　“歐洲在解決"棄風"方面采用了多種措施，比如更先進的天氣預報系統來預報某些天的風力產能。要保證在電力系統的供應側，有靈活的燃氣渦輪供應或者其他的可調度的替代發電能源。” 國際能源署能源市場和安全總監Keisuke Sadamori對21世紀經濟報道記者分析。

　　Keisuke Sadamori提出，在歐洲，有時候風力突然下降，燃氣渦輪就必須要立刻最大限度運轉，來彌補風電的缺失。關鍵是，電網系統必須要有很強的信心通過保證靈活轉換電力供應來源來保持穩定性。

　　第四，組織實施替代，同時實現優先發電可交易。修訂火電運行技術規范，提高調峰靈活性，為消納可再生能源騰出調峰空間。鼓勵開展替代發電、調峰輔助服務交易。

　　此外，Keisuke Sadamori 強調，“我們還需要一些經濟手段來刺激發展低碳能源，最具代表性的工具是碳價。中國在幾個城市試點碳交易，如果碳定價真的有效的話，它一定要全面推行，要成為國家級政策，這將奠定可再生能源的價格優勢。”