《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(以下簡稱《特許經營辦法》)，業經國務院2015年4月21日常務會議通過，由國家發展和改革委員會等六部委于4月25日聯合發布，并于2015年6月1日起施行。《特許經營辦法》提出，在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營，以鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，促進經濟社會持續健康發展。本文試圖從能源企業視角對其六個重點條文作一解讀。
一、適用范圍
“第二條 中華人民共和國境內的能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法。”
解讀：
相比126號令規定的范圍：城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，《特許經營辦法》顯然擴大了特許經營在基礎設施領域的適用，但相對于PPP法律文件中PPP模式的適用范圍：包括市政設施、公共交通、公共服務等領域，又顯得范圍較窄。
對于我們關心的能源行業，排在五大領域的第一名。能源行業投資大、建設周期長，產出效益相對緩慢，急需社會資本的投入。在此之前，國家多次對能源行業進行開放，例如國家能源局于2015年1月12日出臺的《關于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》(國能新能〔2015〕8號)，國家發展改革委于2014年公布的首批80個PPP示范項目中即涵蓋了水電、風電、光伏發電等清潔能源工程、油氣管網及儲氣設施等能源類項目等。
這些政策都鼓勵社會資本進入此前準入門檻較高的能源領域，但效果并不顯著。《特許經營辦法》公布之后，我們也許能看到社會資本進入能源領域步伐的加快。
二、特許經營方式
“第五條 基礎設施和公用事業特許經營可以采取以下方式：
(一)在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府;
(二)在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府;
(三)特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營;
(四)國家規定的其他方式。”
解讀：
就特許經營的具體模式，《特許經營辦法》第五條明確了BOT(ROT)、BOOT(ROOT)、BTO(RTO)等模式，以及兜底條款“國家規定的其他方式”。
可以看出，BOT(ROT)和BOOT(ROOT)的區別是項目完成建設或改擴建后，產權是否由特許經營者所有。在此前實施的特許經營項目中，通常不對這兩種方式做嚴格區分，也很少在BOT項目中明確項目產權是否由特許經營者所有，而是概括認為在BOT項目中由特許經營者投資建設的項目部分自然由特許經營者所有。此次對兩個概念作出明確區分，可能是考慮到部分特許經營BOT項目中的資產所有權由政府方持有較為妥當或是資產所有權由特許經營方持有存在障礙，可能有利于區分解決部分項目中實操問題，屬于值得肯定的探索。但如要充分發揮這兩種方式各自的作用，還需分別明確各種方式適用的項目特點及操作區別。
對于第三種方式，應該屬于BTO(RTO)的模式，此種方式在實際操作中有所采用，但并未在PPP法律文件中明確提及，也屬于一種特許經營/PPP運行方式的總結創新。此種方式的確可以解決一些BOT項目中投資人資金回收期過長、以及權屬責任和運營責任不好區分的問題，但由于辦法并未對投資者在移交政府時政府支付資金的方式和期間作出規定，會存在被濫用的風險，即造成大量的BT項目出現，從而違背了特許經營/PPP模式重投資、也重公共產品和服務提供的原則。
三、特許經營期限
“第六條 基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規模大、回報周期長的基礎設施和公用事業特許經營項目(以下簡稱特許經營項目)可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過前款規定的特許經營期限。”
解讀：
《特許經營辦法》規定特許經營期的確定應考慮行業特點、公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素予以確定，角度顯得更為全面和務實。
同時，約定可超過30年規定的特許經營期限是此次一大亮點。此規定不僅突破了126號令中關于30年期限的限定，而且也突破了財政部PPP法律文件(財金[2014]113號)中關于BOT項目20-30年的限定。該等規定考慮到了有些清潔能源項目投資體量大，回收期長的特點，保障了贏利性相對較差的項目以特許經營模式實施的可能性，給予了政府部門及特許經營者更大的運作空間。
四、特許經營協議內容
“第十八條 實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議。
特許經營協議應當主要包括以下內容：…… (五)設施權屬，以及相應的維護和更新改造;……
(十一)政府承諾和保障;……”
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