肖鵬曾鳴：電力體制改革究竟改什么？怎么改？

　　新一輪電力體制改革（以下簡(jiǎn)稱電改）究竟改什么，怎么改？這是關(guān)系國家能源安全戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性、方向性、戰(zhàn)略性命題。與上輪電改不同的一個(gè)重大前提是，本輪電改的大背景已經(jīng)發(fā)生了歷史性的根本變化。變化的兩個(gè)重要標(biāo)志，一是國家已經(jīng)明確了“能源革命”戰(zhàn)略構(gòu)想，二是中央已經(jīng)決定全面建設(shè)“法治社會(huì)”。
　　能源革命的核心價(jià)值訴求是綠色低碳，節(jié)能優(yōu)先，加快形成能源節(jié)約型社會(huì)。在能源供給上，建立多元供應(yīng)、多輪驅(qū)動(dòng)的能源供應(yīng)體系；在產(chǎn)業(yè)技術(shù)上，要緊跟國際新趨勢(shì)，以綠色低碳為方向，推動(dòng)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)模式創(chuàng)新；在體制上，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，轉(zhuǎn)變政府監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。依法治國的重大決定強(qiáng)調(diào)“立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。立法是電改的頂層設(shè)計(jì)，沒有立法，就不能實(shí)現(xiàn)國家電力治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
　　因此，新一輪電力體制改革方案，必須審時(shí)度勢(shì)，從推動(dòng)能源革命和建立法治社會(huì)的戰(zhàn)略高度來進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，必須緊緊扣住這兩個(gè)大背景、大前提，只有這樣才能真正認(rèn)清本輪電改究竟改什么，從而找到“順應(yīng)能源大勢(shì)之道”。
　　第一是改革觀念，新一輪電改本質(zhì)上不是上一輪電改的延續(xù)，而是打造一個(gè)新型電力治理體系。
　　首先，本輪改革核心價(jià)值取向與上輪電改具有本質(zhì)的不同，因而不是其簡(jiǎn)單延伸。上輪電改的價(jià)值取向旨在通過廠網(wǎng)分開，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，剝離關(guān)聯(lián)交易，加快擴(kuò)大電力供給規(guī)模。而本輪電改的核心價(jià)值取向是旨在建立一個(gè)綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實(shí)現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動(dòng)我國順應(yīng)能源大勢(shì)的電力生產(chǎn)、消費(fèi)及技術(shù)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。
　　其次，本輪電改不僅要關(guān)注開源，更要關(guān)注節(jié)流，統(tǒng)籌兼顧全部資源的合理配置。必須改革舊觀念，真正確立需求側(cè)節(jié)約資源等同（等效）于替代供應(yīng)側(cè)供給資源的新觀念，統(tǒng)籌兼顧電力供、需兩側(cè)的改革。既改革電力供應(yīng)側(cè)，建立多元供應(yīng)、多輪驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)體系，又改革電力需求側(cè)，建立節(jié)能減排、綠色低碳市場(chǎng)體系。從這個(gè)意義上說，需求側(cè)的消費(fèi)革命將是本輪電改的著力點(diǎn)和突破點(diǎn)。
　　第三，本輪電改的關(guān)鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設(shè)計(jì)，其中政府能否通過立法實(shí)現(xiàn)國家電力治理體系和治理能力的現(xiàn)代化至關(guān)重要。市場(chǎng)化是手段而不是目標(biāo)，“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性的作用”，并不是讓市場(chǎng)這只“看不見的手”自由運(yùn)行。恰恰相反，作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，電改是涉及全行業(yè)的“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;而非以往的“點(diǎn)式改革”。政府在改革的頂層設(shè)計(jì)階段對(duì)于如何用“看得見的手”設(shè)計(jì)、構(gòu)建一個(gè)與改革目標(biāo)相銜接的現(xiàn)代化法律、政策和監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)性甚至決定性作用。從這個(gè)意義上說，政府能否正確地發(fā)揮好上述作用，才是本輪電改成敗的關(guān)鍵。
　　最后，電改不能照搬發(fā)達(dá)國家的理論和模式，應(yīng)立足于中國電力體制的歷史、現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、資源與環(huán)境狀況，制定出具有中國特色的、本土化的電改方案。
　　第二是改革重建電力規(guī)劃體系，建立以綜合資源規(guī)劃（IRP）為核心的國家電力規(guī)劃設(shè)計(jì)體系和實(shí)施體系。
　　以廠網(wǎng)分開為標(biāo)志的上輪電改之后，發(fā)電和電網(wǎng)各自制定規(guī)劃和決策，國家層面統(tǒng)籌全國電力資源的一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)體系基本廢除。迄今為止，發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)在規(guī)劃原則上，仍然把不斷增加裝機(jī)容量和擴(kuò)大電網(wǎng)規(guī)模作為主要價(jià)值取向。而需求側(cè)用電設(shè)備提升效率、降低能耗、減少溫室氣體排放則長(zhǎng)期處于無規(guī)劃、少激勵(lì)、放任自流的落后狀態(tài)。事實(shí)已充分證明，在我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源環(huán)境雙重約束的國情下，過去那種只關(guān)注供應(yīng)側(cè)電力資源，不重視需求側(cè)管理資源的傳統(tǒng)規(guī)劃方法必須徹底改革，否則難以實(shí)現(xiàn)習(xí)主席提出的關(guān)于“抑制不合理能源消費(fèi)，堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量，加快形成能源節(jié)約型社會(huì)”的能源革命目標(biāo)。因此，國家電力規(guī)劃設(shè)計(jì)體系的改革和重建應(yīng)是本輪電改的重中之重，是電改成敗的關(guān)鍵之一。