【探討】風電場改造升級和退役后如何進行土地生態修復？

近幾年，在風電場“以大代小”的升級改造和退役風電場拆除施工過程中，遇到的土地生態修復成為熱門話題。那么，什么性質的土地需要進行生態修復，修復的標準和依據是什么？成為更多風電場投資建設者關注的問題。

建設項目應遵從專門土地復墾標準

風電場退役和升級改造生態修復的土地主要涉及建設用地和未改變土地性質的臨時用地或者租用土地。臨時用地主要是在勘探和施工過程中臨時使用的土地，包括施工便道、工業場地、辦公生活區、臨時表土堆放場、取土場和棄土場等，該部分可以不改變土地性質。針對當前的建設項目，我國實行建設項目用地復墾制度。建設項目的土地復墾在《中華人民共和國土地管理行業標準》（TD/T 1031.6--2011）土地復墾方案編制規程第6部分進行專章規定。建設項目毀損進行土地復墾方案編制，涉及具體方案的總則、程序、方法、內容和成果要求。

按照用途土地用途，我國《土地管理法》將土地分為農用地、建設用地和未利用地。其中農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。未利用地是指農用地和建設用地以外的土地?！锻恋貜蛪l例》規定土地復墾，是指對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態的活動。同時，該條例對于毀損土地的復墾提出了具體要求，土地復墾義務人應當按照土地復墾標準和國務院國土資源主管部門的規定編制土地復墾方案、按照土地復墾方案開展土地復墾工作，且應當將土地復墾費用列入生產成本或者建設項目總投資。我國同時建立土地復墾質量控制制度，遵守土地復墾標準和環境保護標準，保護土壤質量與生態環境，避免污染土壤和地下水。

在復墾順序上，應當首先對擬損毀的耕地、林地、牧草地進行表土剝離，剝離的表土用于被損毀土地的復墾。土地復墾義務人不復墾，或者復墾驗收中經整改仍不合格的，應當繳納土地復墾費。土地復墾義務人按照土地復墾方案的要求完成土地復墾任務后，應當向有關國土資源主管部門申請驗收。

建設用地復墾時還需對污染土壤進行修復

風電場風機基礎及升壓站、場內集電線路等設施進行更換或技術改造升級及拆除過程中的涉及到的建設土地如果需要進行生態環境的修復和保護，根據復墾順序規定，還應該根據土地性質對應有土壤環境污染認定和修復標準。

我國實行建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度。《土地污染防治法》規定，建設用地土壤污染風險管控和修復名錄由省級人民政府生態環境主管部門會同自然資源等主管部門制定。對建設用地土壤污染風險管控和修復名錄中需要實施修復的地塊，土壤污染責任人應當結合土地利用總體規劃和城鄉規劃編制修復方案，報地方人民政府生態環境主管部門備案并實施。修復方案應當包括地下水污染防治的內容。土壤污染風險管控和修復，包括土壤污染狀況調查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等活動。

至于建設用地土壤污染的防控標準和具體實施，生態環境部2018年7月28日發布的《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB 36600-2018），明確建設用地土壤污染篩選值和管制值，檢測、實施以及監督要求。2019年12月05日發布了四條具體技術指導標準來完善建設用地土壤污染的防控和修復，從對建設用地污染調查、風險評估、風險管控和修復到具體修復環節作為操作性文件，分別是《建設用地土壤污染狀況調查技術導則（標準號：HJ 25.1—2019代替HJ 25.1-2014），建設用地土壤污染風險評估技術導則（標準號：HJ 25.3—2019代替HJ 25.3-2014），建設用地土壤污染風險管控和修復術語（標準號：HJ 682—2019 代替HJ 682-2014），《建設用地土壤修復技術導則》（標準號：HJ 25.4—2019代替HJ 25.4-2014），上述標準要求根據地塊所在區域概況、地塊基本信息、地塊環境特征、地塊污染特征、土壤污染風險等綜合情況，有針對性的進行修復方案設計和具體實施。

未改變土地性質農用地按照原土地性質修復

風電項目中存在未改變土地性質農用地，如果土地有毀損需要修復，需按照原土地性質修復?！锻恋貜蛪l例》特別指出，復墾為農用地的，負責組織驗收的有關部門在驗收合格后的5年內對復墾效果進行跟蹤評價，并提出改善土地質量的建議和措施。

與建設用地對土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控出臺的標準一樣，生態環境部2018年7月28日同時發布了《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB15618-2018），但是，該標準主要適用于耕地土壤污染篩查和分類。對農用地中的其他土地類型林地、草地、農田水利用地、養殖水面等未做規定，但是園地和牧草地可以參照執行。

根據《電力工程項目建設用地指標（風電場）》（建標【2011】209號）要求，升壓站及運行管理中心、綜合樓、風機基礎、部分電纜線路用地、架空線路塔桿基礎用地（除部分省份不改變原土地性質外）用地，部分交通工程用地，需要按照建設用地進行土地修復。直埋敷設電纜用地、施工期施工道路為臨時用地，未改變土地性質，按照原土地類型進行生態修復。

林地修復需要恢復植被和林業生產條件

在土地生態修復上，除涉及農用地復墾還有林地植被修復。我國《森林法》規定“恢復植被和林業生產條件、樹木補種的標準，由省級以上人民政府林業主管部門制定”，國家林業和草原局2020年10月27日發布《關于制定恢復植被和林業生產條件、樹木補種標準的指導意見》（林辦發[2020]94號）恢復林業生產條件，一般應當經過覆蓋物清除、地面平整、表土覆蓋等工序，有硬化路面、建筑地基等硬化層的，應當徹底清除再覆土。省級林業主管部門可以針對建設、采石、采砂、采土、采礦、開墾等毀壞林地的不同類型，參照《土地復墾質量控制標準》（TD／T 1036—2013）中的“損毀土地復墾質量要求”，分別確定相應工序要求。恢復后的林地土壤質量和生產力水平不低于該標準中對應區域、對應類型林地的復墾質量控制標準。省級林業主管部門可以結合實際，提高有關指標的標準或者補充部分指標。

同時，恢復植被的工序為恢復植被應當先恢復林業生產條件，恢復植被的植物選擇、工序要求、質量標準等，由省級林業主管部門參照《裸露坡面植被恢復技術規范》（GB／T 38360—2019）確定。經批準臨時使用林地的，應當自使用期滿之日起一年內完成恢復植被和林業生產條件的施工；其他情形下，綜合考慮總體作業量、現場作業條件、當事人承受能力等因素，合理確定施工完成期限。

未利用地規定較少原則按照原土地性質進行生態修復

對于未利用地的生態修復標準和方式，當前規定較少。第三次全國國土調查土地即“三調”中，未利用地主要涉及到其他草原、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地。未利用地因具有重要生態功能，根據《土地管理法實施條例》有些依法劃入生態保護紅線，實施嚴格保護。如果涉及使用，則需要按照原地性質實施修復。

《產業用地政策實施工作指引》（2019年版）（自然資辦發【2019】31號）第八條規定，依據《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規【2015】5號）的規定，光伏、風力發電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定。可見，上述用地按照原土地性質進行生態修復?！锻寥拉h境質量農用地土壤污染風險管控標準（試行）》（GB15618-2018），規定該標準對農用地中的其他土地類型林地、草地、農田水利用地、養殖水面等未做規定，但是園地和牧草地可以參照執行。

在新能源建設用地上，風電場未利用地修復相關規定較少。光伏發電可以依據2023年3月20日，自然資源部辦公廳、國家林業和草原局辦公室、國家能源局綜合司《關于支持光伏發電產業發展規范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發〔2023〕12號）規定，生態保護紅線內零星分布的已有光伏設施，按照相關法律法規規定進行管理，嚴禁擴大現有規模與范圍，項目到期后由建設單位負責做好生態修復。

但是關于修復標準和辦法未做具體規定。

在實踐中，由于沒有新能源行業具體生態修復規定，負責拆除或建設“以大代小”的承建單位往往把生態修復工作轉交給專業的農林修復公司，既彌補了行業標準少法可依的局面，又可以“術業有專攻”讓更為專業的農林公司進行處理，避免因修復不徹底帶來的二次修復甚至處罰責任，可謂一舉兩得。

作者：王小菊，北京市煒衡律師事務所律師；

程剛齊，中國物資再生協會風光設備循環利用專委會主任