自2010 年棄風(fēng)限電大規(guī)模爆發(fā)以來，就如同夢魘一般困擾著我國可再生能源產(chǎn)業(yè)，既造成清潔可再生能源的嚴(yán)重浪費，也加劇了當(dāng)前的環(huán)境污染，讓企業(yè)損失慘重。
自2010 年棄風(fēng)限電大規(guī)模爆發(fā)以來，就如同夢魘一般困擾著我國可再生能源產(chǎn)業(yè)，既造成清潔可再生能源的嚴(yán)重浪費，也加劇了當(dāng)前的環(huán)境污染，讓企業(yè)損失慘重。棄風(fēng)問題，根源在機制體制，而不是技術(shù)因素。若不能建立適應(yīng)可再生能源發(fā)展的市場體制，其他解決措施都只是“隔靴搔癢”，難以根治頑疾。
據(jù)中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會的統(tǒng)計，截至2015 年，中國風(fēng)電累計裝機容量達到1.45 億千瓦，再次傲視全球。
“事實上，可以說風(fēng)電產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國少數(shù)具有國際競爭力的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)之一，這也讓我國迎來歷史上難得的在某個領(lǐng)域與國際領(lǐng)先水平并駕齊驅(qū)的機會和形勢。”有業(yè)內(nèi)專家如此評價我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)在近些年所取得的成就。在高速發(fā)展過程中，我國建立起了具有國際先進水平的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)體系，具有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)產(chǎn)品遠銷二十多個國家和地區(qū)。此外，風(fēng)電業(yè)每年還吸引超過千億元的投資，提供近50 萬個就業(yè)崗位，發(fā)揮著良好的社會綜合效益。
然而，這些來之不易的成就卻因為棄風(fēng)問題的存在，隨時都有化為泡影之虞。自從2010 年棄風(fēng)限電大規(guī)模出現(xiàn)，5 年來，它一直與我國風(fēng)電業(yè)的蓬勃發(fā)展如影隨形，并呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，不斷侵蝕著風(fēng)電業(yè)的發(fā)展成果。棄風(fēng)限電，既讓風(fēng)電企業(yè)背負(fù)上沉重的資金壓力，限制了企業(yè)的科研投入以及行業(yè)的長遠發(fā)展后勁，也在很大程度上加劇了當(dāng)前的環(huán)境污染，致使我國完成霧霾等環(huán)境問題治理、實現(xiàn)建設(shè)“兩型社會”等戰(zhàn)略目標(biāo)以及兌現(xiàn)碳減排國際承諾的難度大大增加。
“中國幾代風(fēng)電人打下的‘江山’，眼看就要毀于棄風(fēng)限電，怎么能不讓人痛心！”一名從業(yè)多年的老風(fēng)電人感慨道，“就是這個關(guān)乎行業(yè)生死存亡的問題，很多人竟然對其成因還持有不正確的認(rèn)識，一些應(yīng)對舉措也是‘隔靴搔癢’。所以，當(dāng)前最需要做的是讓所有人認(rèn)清棄風(fēng)問題的根源，在此基礎(chǔ)上采取富有針對性的解決措施，如此，方能根治這個陳年舊疴。”
技術(shù)并不是束縛
“不正確的認(rèn)識”指的是，不少人將棄風(fēng)問題的出現(xiàn)歸因于技術(shù)因素，錯誤地認(rèn)為由于風(fēng)電是間歇性電源，具有波動性，隨著其容量占比越來越高，現(xiàn)有電網(wǎng)系統(tǒng)的調(diào)峰能力將無法滿足要求，電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性會受到影響，因此，必須新增火電作為調(diào)峰的“保證容量”。
在一些電力系統(tǒng)專家看來，上述說法根本站不住腳，“風(fēng)電確實具有一定的波動性，但據(jù)此就認(rèn)為風(fēng)電并網(wǎng)會影響電力系統(tǒng)安全的人犯了孤立看待事物的錯誤。”自誕生之日起，電力系統(tǒng)就一直處于在動態(tài)中持續(xù)保持平衡的狀態(tài)，這種動態(tài)平衡是通過發(fā)揮各種發(fā)電技術(shù)和電力需求模式的綜合效應(yīng)來實現(xiàn)的。對于風(fēng)電并網(wǎng)問題，也應(yīng)該將其放到整個電力系統(tǒng)中進行考察。“經(jīng)過不斷改進，電力系統(tǒng)早就已經(jīng)可以應(yīng)對負(fù)荷的顯著變化了。”不僅如此，電網(wǎng)運營商還完全可以借助在處理負(fù)荷變化中積累的經(jīng)驗以及借助風(fēng)功率預(yù)測等工具來控制風(fēng)電的波動性，使風(fēng)電可以為電網(wǎng)調(diào)度中的削峰填谷發(fā)揮積極作用。
至于調(diào)峰能力方面，電力系統(tǒng)已經(jīng)擁有足夠的靈活性資源，完全能夠滿足當(dāng)前的調(diào)峰需求。除了調(diào)用15%的備用容量和擴建電網(wǎng)以外，目前還可以通過運行熱電聯(lián)產(chǎn)機組、提高火電廠靈活性等途徑來提高電網(wǎng)系統(tǒng)的靈活性，這些都不存在技術(shù)障礙。但是在實際中，這些手段卻并未能得以充分運用。“目前我國煤電機組的調(diào)峰深度可達到20% 以內(nèi)，利用小時數(shù)最低為1500 小時。而即使在我國幾個棄風(fēng)情況最為嚴(yán)重的地區(qū)，煤電機組的利用小時數(shù)依然高達3500 小時到4000 小時，系統(tǒng)調(diào)峰和接納風(fēng)電的潛力遠遠未被挖掘出來。”上述專家介紹。
上述結(jié)論是有著堅實的理論研究和事實作為支撐的。2009 年，來自歐美的11 位權(quán)威人士在主流電氣工程師專業(yè)雜志上撰文指出，“沒有發(fā)現(xiàn)電網(wǎng)能夠接納風(fēng)電數(shù)量的確鑿技術(shù)性限制”。在200 多項國際研究、美國官方研究以及國際能源署的研究中，均沒有發(fā)現(xiàn)將比例高達30% 的可再生能源電力接入電網(wǎng)會面臨很大的成本或技術(shù)障礙，有些研究結(jié)論甚至認(rèn)為這個比例還可以更高。
事實勝于雄辯，丹麥和德國等可再生能源發(fā)展較好的國家則用實踐表明高比例風(fēng)電并網(wǎng)并不會影響電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運行。我國蒙西電網(wǎng)也多次做到單日風(fēng)電占全網(wǎng)電量的比例超過33%。而從全國的情況來看，2015 年我國風(fēng)電占比僅為3.3%，電網(wǎng)的現(xiàn)有調(diào)節(jié)能力就完全能夠應(yīng)對風(fēng)電并網(wǎng)帶來的波動性。
根源在體制機制
既然問題不是出在技術(shù)層面上，那么，棄風(fēng)限電的根源到底何在？
中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會秘書長秦海巖認(rèn)為，“關(guān)鍵不是技術(shù)問題，而是利益協(xié)調(diào)的問題，棄風(fēng)限電頑疾之所以‘久治不愈’，正是因為動了一些人的‘奶酪’。”
事實上，關(guān)于風(fēng)電和火電之間的優(yōu)先級關(guān)系，我國的多部法律法規(guī)文件都有明確表述。特別是《可再生能源法》自2005 年頒布以來，“全額保障性收購可再生能源電力”的原則就始終貫穿于此后的可再生能源立法進程。業(yè)內(nèi)人士將此解讀為，“確立全額保障性收購原則的出發(fā)點就是要以風(fēng)電等可再生能源為核心打造一個清潔、高效、經(jīng)濟、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系，火電在其中只是作為調(diào)峰電源，直至最終被完全替代。”
或許是應(yīng)了網(wǎng)上的一句流行語——理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感，風(fēng)電的優(yōu)先發(fā)電權(quán)一直未能真正落地。長久以來，我國的電力體制都是圍繞火電來構(gòu)建的，依托地方政府每年下達的發(fā)用電計劃，火電取得事實上的優(yōu)先發(fā)電權(quán)。“在一些地方政府看來，火電企業(yè)才是納稅大戶。并且火電的背后還牽扯到煤炭開采等上下游產(chǎn)業(yè)，從稅收和維護社會穩(wěn)定角度而言，算是地方政府的‘命根子’。”一名業(yè)內(nèi)人士解釋道。
有了這道“護身符”，也就難怪火電企業(yè)在上馬新項目時能夠“底氣十足”。即使是在當(dāng)前我國社會用電需求增速放緩的背景下，火電項目“大干快上”的勢頭也絲毫沒有減弱。國家能源局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015 年，全國火電新增生產(chǎn)能力（正式投產(chǎn)）為火電6400萬千瓦，同比增長35.3%。而同期全國全社會用電量僅增長0.5%，火電的擴張速度遠遠超過了電力需求的增長速度，造成大量現(xiàn)役火電機組處于閑置狀態(tài)。據(jù)估算，火電機組富余規(guī)模在1 億千瓦左右。
為了幫助火電企業(yè)消化產(chǎn)能，一些地方政府在自己手握的行政權(quán)力上打起了歪主意。2015 年年底，媒體相繼曝出云南和新疆等不惜違反《可再生能源法》《節(jié)能調(diào)度管理辦法》等法律法規(guī)，出臺限制風(fēng)電并網(wǎng)消納的文件。比如，在一份于2015 年11 月20 日下發(fā)的《云南省工業(yè)和信息化委關(guān)于下發(fā)2015 年11 月和12 月風(fēng)電火電清潔能源置換交易工作方案的通知》（[2015]314 號）中，云南省工信委就要求風(fēng)電企業(yè)補償火電企業(yè)，將風(fēng)電部分收益支付給火電企業(yè)。新疆電力系統(tǒng)于同年12 月4 日下發(fā)的《關(guān)于發(fā)電控制的通知》則要求冬季關(guān)停未參與直供電交易的可再生能源發(fā)電設(shè)備。
與云南和新疆這種近乎“裸奔”的“直白”行為相比，甘肅的做法則顯得含蓄很多。當(dāng)?shù)亓肀脔鑿剑x擇從直供電交易入手來變相維護火電企業(yè)的利益。“其中的奧秘就在于，只在年度發(fā)用電計劃中給我們安排極少的上網(wǎng)電量，其余發(fā)電量需要通過參與直供電交易等渠道才能上網(wǎng)。這其實是逼迫我們直接與火電競爭，以賤賣的方式獲得上網(wǎng)的權(quán)利。”一名甘肅新能源企業(yè)負(fù)責(zé)人解釋，“因為報價高了，缺少競爭力，沒人會買。”
一份由五大國字頭新能源企業(yè)于2016 年1 月15 日遞交給國家發(fā)改委的聯(lián)署意見函很好地印證了這一點。5 家企業(yè)在這份反映對2016年甘肅直供電交易看法的意見函中表達了自己的不滿：2016 年，甘肅劃撥給新能源企業(yè)的發(fā)電量只有50 億千瓦時，剩余發(fā)電量只能通過與大用戶簽訂直供電量以及與各企業(yè)的自備電廠簽訂發(fā)電權(quán)置換交易完成。從2015 年的同類政策實施效果來看，新能源企業(yè)只有將區(qū)域標(biāo)桿電價全部讓出，僅得國家補貼，方可獲得部分發(fā)電權(quán)。
“我們也是實在沒辦法才走這條路的。按照目前情況，一年到頭，別說盈利了，連本都收不回來。”上述一家新能源企業(yè)負(fù)責(zé)人在解釋上書的動機時表示，“再這樣下去，我們只能關(guān)張走人了。”
走上市場化之路
“給風(fēng)電企業(yè)帶來生存壓力的不是直供電交易政策，它只是一個工具，自身并不具有危害性。至于它能發(fā)揮什么樣的作用，就要看我們?nèi)绾斡盟恕?rdquo;有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，“直供電交易之所以沒有達到設(shè)計初衷，主要還是一些地方對《可再生能源法》中關(guān)于全額保障性收購“既保量又保價”的實質(zhì)內(nèi)涵沒有充分理解，沒有擺脫一切行動圍繞政績的短視思維，未能看到發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略意義。”
當(dāng)前，大范圍霧霾天氣不斷侵?jǐn)_人民的日常生活，也將以化石能源為基石的傳統(tǒng)社會經(jīng)濟發(fā)展模式的沉重代價暴露無遺。在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的直接推動下，進行能源革命，大力發(fā)展可再生能源已經(jīng)成為社會共識。地方政府作為國家大政方針的具體施行者，更應(yīng)該認(rèn)識到發(fā)展可再生能源所具有的深遠意義。
“但在現(xiàn)有政績考核體系下，作為利益相關(guān)方，地方政府很難有動力去推動優(yōu)先發(fā)展可再生能源，出現(xiàn)‘一邊忙于治理霧霾，一邊將可再生能源棄之不用’的荒唐局面就不足為怪了。”上述專家呼吁，“針對地方政府的違法行政行為，中央層面應(yīng)該及時出面糾正。行業(yè)協(xié)會也要履行好自身職能，協(xié)助企業(yè)依法維權(quán)。”
目前，國家能源局等已經(jīng)在積極采取應(yīng)對措施。2015 年12 月31 日，國家能源局下發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《辦法》”）。《辦法》明確了什么是有法可依的，什么是必須禁止的，并對各個主體的責(zé)任做出規(guī)范，其中，電網(wǎng)是實施責(zé)任主體，承擔(dān)優(yōu)先調(diào)度可再生能源、統(tǒng)計和分?jǐn)偪稍偕茉礂壈l(fā)電量、充分挖掘系統(tǒng)調(diào)峰潛力、加強輸電通道建設(shè)等責(zé)任，除電網(wǎng)故障檢修原因以外不直接承擔(dān)對可再生能源的補償責(zé)任；與之相對應(yīng)，補償責(zé)任由事實上受益的機組來承擔(dān)。這些規(guī)定將為糾正地方政府違法行政行為以及保障新能源企業(yè)的合法權(quán)益提供政策依據(jù)。
《辦法》還進一步將可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目年發(fā)電量劃分為“保障性收購電量部分”和“市場交易電量部分”。前者通過優(yōu)先安排年度發(fā)電計劃保障全額收購，后者則由可再生能源企業(yè)通過市場競爭方式獲得發(fā)電合同。
“這種對新能源企業(yè)基本收益的保障方式實現(xiàn)了保障性容量向計劃電量的轉(zhuǎn)變，可以促進公平。”中國可再生能源學(xué)會風(fēng)能專業(yè)委員會的專家指出，“鼓勵多發(fā)電量參與競爭的方式有利于新能源企業(yè)通過競爭來提高利用效率，降低邊際成本，獲得額外收益。”
進入新的一年，《國家發(fā)展改革委關(guān)于做好2016 年電力運行調(diào)節(jié)工作的通知》（發(fā)改運行〔2016〕413 號）與《國家能源局關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》（國能新能〔2016〕54 號）相繼下發(fā)。這兩份文件就促進可再生能源就近消納，建立可再生能源電力綠色證書交易機制等做出全面部署。后者更是因為規(guī)定了2020 年各省份全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量的比重指標(biāo)，而被業(yè)內(nèi)視作中國版的“可再生能源配額制”。
從時間節(jié)點來看，這些文件實際上都是為了落實新電改9 號文及其配套文件的具體要求而出臺的，最終目標(biāo)就是要徹底改變我國以煤為主的能源和電力結(jié)構(gòu)以及由此形成的電力體制，逐步放開發(fā)用電計劃，通過引入競爭構(gòu)建起適應(yīng)可再生能源發(fā)展的市場體制，形成優(yōu)者上，劣者下的淘汰機制，讓可再生能源在市場競爭中盡顯經(jīng)濟性和清潔性上的優(yōu)勢。
“可以說，我們不缺好的政策，缺的是強有力的執(zhí)行。”有業(yè)內(nèi)人士表示，“期待這些政策能盡快被執(zhí)行到位。到那時，目前的棄風(fēng)困局也就迎刃而解了”。
