自2010 年棄風限電大規(guī)模爆發(fā)以來，就如同夢魘一般困擾著我國可再生能源產業(yè)，既造成清潔可再生能源的嚴重浪費，也加劇了當前的環(huán)境污染，讓企業(yè)損失慘重。棄風問題，根源在機制體制，而不是技術因素。若不能建立適應可再生能源發(fā)展的市場體制，其他解決措施都只是“隔靴搔癢”，難以根治頑疾。
　　據中國可再生能源學會風能專業(yè)委員會的統(tǒng)計，截至2015 年，中國風電累計裝機容量達到1.45 億千瓦，再次傲視全球。
　　“事實上，可以說風電產業(yè)已經成為我國少數(shù)具有國際競爭力的高新技術產業(yè)之一，這也讓我國迎來歷史上難得的在某個領域與國際領先水平并駕齊驅的機會和形勢。”有業(yè)內專家如此評價我國風電產業(yè)在近些年所取得的成就。在高速發(fā)展過程中，我國建立起了具有國際先進水平的風電產業(yè)體系，具有自主知識產權的技術產品遠銷二十多個國家和地區(qū)。此外，風電業(yè)每年還吸引超過千億元的投資，提供近50 萬個就業(yè)崗位，發(fā)揮著良好的社會綜合效益。
　　然而，這些來之不易的成就卻因為棄風問題的存在，隨時都有化為泡影之虞。自從2010 年棄風限電大規(guī)模出現(xiàn)，5 年來，它一直與我國風電業(yè)的蓬勃發(fā)展如影隨形，并呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，不斷侵蝕著風電業(yè)的發(fā)展成果。棄風限電，既讓風電企業(yè)背負上沉重的資金壓力，限制了企業(yè)的科研投入以及行業(yè)的長遠發(fā)展后勁，也在很大程度上加劇了當前的環(huán)境污染，致使我國完成霧霾等環(huán)境問題治理、實現(xiàn)建設“兩型社會”等戰(zhàn)略目標以及兌現(xiàn)碳減排國際承諾的難度大大增加。
　　“中國幾代風電人打下的‘江山’，眼看就要毀于棄風限電，怎么能不讓人痛心！”一名從業(yè)多年的老風電人感慨道，“就是這個關乎行業(yè)生死存亡的問題，很多人竟然對其成因還持有不正確的認識，一些應對舉措也是‘隔靴搔癢’。所以，當前最需要做的是讓所有人認清棄風問題的根源，在此基礎上采取富有針對性的解決措施，如此，方能根治這個陳年舊疴。”
　　技術并不是束縛
　　“不正確的認識”指的是，不少人將棄風問題的出現(xiàn)歸因于技術因素，錯誤地認為由于風電是間歇性電源，具有波動性，隨著其容量占比越來越高，現(xiàn)有電網系統(tǒng)的調峰能力將無法滿足要求，電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性會受到影響，因此，必須新增火電作為調峰的“保證容量”。
　　在一些電力系統(tǒng)專家看來，上述說法根本站不住腳，“風電確實具有一定的波動性，但據此就認為風電并網會影響電力系統(tǒng)安全的人犯了孤立看待事物的錯誤。”自誕生之日起，電力系統(tǒng)就一直處于在動態(tài)中持續(xù)保持平衡的狀態(tài)，這種動態(tài)平衡是通過發(fā)揮各種發(fā)電技術和電力需求模式的綜合效應來實現(xiàn)的。對于風電并網問題，也應該將其放到整個電力系統(tǒng)中進行考察。“經過不斷改進，電力系統(tǒng)早就已經可以應對負荷的顯著變化了。”不僅如此，電網運營商還完全可以借助在處理負荷變化中積累的經驗以及借助風功率預測等工具來控制風電的波動性，使風電可以為電網調度中的削峰填谷發(fā)揮積極作用。
　　至于調峰能力方面，電力系統(tǒng)已經擁有足夠的靈活性資源，完全能夠滿足當前的調峰需求。除了調用15%的備用容量和擴建電網以外，目前還可以通過運行熱電聯(lián)產機組、提高火電廠靈活性等途徑來提高電網系統(tǒng)的靈活性，這些都不存在技術障礙。但是在實際中，這些手段卻并未能得以充分運用。“目前我國煤電機組的調峰深度可達到20% 以內，利用小時數(shù)最低為1500 小時。而即使在我國幾個棄風情況最為嚴重的地區(qū)，煤電機組的利用小時數(shù)依然高達3500 小時到4000 小時，系統(tǒng)調峰和接納風電的潛力遠遠未被挖掘出來。”上述專家介紹。
　　上述結論是有著堅實的理論研究和事實作為支撐的。2009 年，來自歐美的11 位權威人士在主流電氣工程師專業(yè)雜志上撰文指出，“沒有發(fā)現(xiàn)電網能夠接納風電數(shù)量的確鑿技術性限制”。在200 多項國際研究、美國官方研究以及國際能源署的研究中，均沒有發(fā)現(xiàn)將比例高達30% 的可再生能源電力接入電網會面臨很大的成本或技術障礙，有些研究結論甚至認為這個比例還可以更高。
　　事實勝于雄辯，丹麥和德國等可再生能源發(fā)展較好的國家則用實踐表明高比例風電并網并不會影響電網的安全穩(wěn)定運行。我國蒙西電網也多次做到單日風電占全網電量的比例超過33%。而從全國的情況來看，2015 年我國風電占比僅為3.3%，電網的現(xiàn)有調節(jié)能力就完全能夠應對風電并網帶來的波動性。
　　根源在體制機制
　　既然問題不是出在技術層面上，那么，棄風限電的根源到底何在？
　　中國可再生能源學會風能專業(yè)委員會秘書長秦海巖認為，“關鍵不是技術問題，而是利益協(xié)調的問題，棄風限電頑疾之所以‘久治不愈’，正是因為動了一些人的‘奶酪’。”
　　事實上，關于風電和火電之間的優(yōu)先級關系，我國的多部法律法規(guī)文件都有明確表述。特別是《可再生能源法》自2005 年頒布以來，“全額保障性收購可再生能源電力”的原則就始終貫穿于此后的可再生能源立法進程。業(yè)內人士將此解讀為，“確立全額保障性收購原則的出發(fā)點就是要以風電等可再生能源為核心打造一個清潔、高效、經濟、安全、可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系，火電在其中只是作為調峰電源，直至最終被完全替代。”
　　或許是應了網上的一句流行語——理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感，風電的優(yōu)先發(fā)電權一直未能真正落地。長久以來，我國的電力體制都是圍繞火電來構建的，依托地方政府每年下達的發(fā)用電計劃，火電取得事實上的優(yōu)先發(fā)電權。“在一些地方政府看來，火電企業(yè)才是納稅大戶。并且火電的背后還牽扯到煤炭開采等上下游產業(yè)，從稅收和維護社會穩(wěn)定角度而言，算是地方政府的‘命根子’。”一名業(yè)內人士解釋道。
　　有了這道“護身符”，也就難怪火電企業(yè)在上馬新項目時能夠“底氣十足”。即使是在當前我國社會用電需求增速放緩的背景下，火電項目“大干快上”的勢頭也絲毫沒有減弱。國家能源局的統(tǒng)計數(shù)據顯示，2015 年，全國火電新增生產能力（正式投產）為火電6400萬千瓦，同比增長35.3%。而同期全國全社會用電量僅增長0.5%，火電的擴張速度遠遠超過了電力需求的增長速度，造成大量現(xiàn)役火電機組處于閑置狀態(tài)。據估算，火電機組富余規(guī)模在1 億千瓦左右。
　　為了幫助火電企業(yè)消化產能，一些地方政府在自己手握的行政權力上打起了歪主意。2015 年年底，媒體相繼曝出云南和新疆等不惜違反《可再生能源法》《節(jié)能調度管理辦法》等法律法規(guī)，出臺限制風電并網消納的文件。比如，在一份于2015 年11 月20 日下發(fā)的《云南省工業(yè)和信息化委關于下發(fā)2015 年11 月和12 月風電火電清潔能源置換交易工作方案的通知》（[2015]314 號）中，云南省工信委就要求風電企業(yè)補償火電企業(yè)，將風電部分收益支付給火電企業(yè)。新疆電力系統(tǒng)于同年12 月4 日下發(fā)的《關于發(fā)電控制的通知》則要求冬季關停未參與直供電交易的可再生能源發(fā)電設備。
　　與云南和新疆這種近乎“裸奔”的“直白”行為相比，甘肅的做法則顯得含蓄很多。當?shù)亓肀脔鑿剑x擇從直供電交易入手來變相維護火電企業(yè)的利益。“其中的奧秘就在于，只在年度發(fā)用電計劃中給我們安排極少的上網電量，其余發(fā)電量需要通過參與直供電交易等渠道才能上網。這其實是逼迫我們直接與火電競爭，以賤賣的方式獲得上網的權利。”一名甘肅新能源企業(yè)負責人解釋，“因為報價高了，缺少競爭力，沒人會買。”
　　一份由五大國字頭新能源企業(yè)于2016 年1 月15 日遞交給國家發(fā)改委的聯(lián)署意見函很好地印證了這一點。5 家企業(yè)在這份反映對2016年甘肅直供電交易看法的意見函中表達了自己的不滿：2016 年，甘肅劃撥給新能源企業(yè)的發(fā)電量只有50 億千瓦時，剩余發(fā)電量只能通過與大用戶簽訂直供電量以及與各企業(yè)的自備電廠簽訂發(fā)電權置換交易完成。從2015 年的同類政策實施效果來看，新能源企業(yè)只有將區(qū)域標桿電價全部讓出，僅得國家補貼，方可獲得部分發(fā)電權。
　　“我們也是實在沒辦法才走這條路的。按照目前情況，一年到頭，別說盈利了，連本都收不回來。”上述一家新能源企業(yè)負責人在解釋上書的動機時表示，“再這樣下去，我們只能關張走人了。”
　　走上市場化之路
　　“給風電企業(yè)帶來生存壓力的不是直供電交易政策，它只是一個工具，自身并不具有危害性。至于它能發(fā)揮什么樣的作用，就要看我們如何用它了。”有業(yè)內專家認為，“直供電交易之所以沒有達到設計初衷，主要還是一些地方對《可再生能源法》中關于全額保障性收購“既保量又保價”的實質內涵沒有充分理解，沒有擺脫一切行動圍繞政績的短視思維，未能看到發(fā)展可再生能源的戰(zhàn)略意義。”
　　當前，大范圍霧霾天氣不斷侵擾人民的日常生活，也將以化石能源為基石的傳統(tǒng)社會經濟發(fā)展模式的沉重代價暴露無遺。在黨和國家領導人的直接推動下，進行能源革命，大力發(fā)展可再生能源已經成為社會共識。地方政府作為國家大政方針的具體施行者，更應該認識到發(fā)展可再生能源所具有的深遠意義。
　　“但在現(xiàn)有政績考核體系下，作為利益相關方，地方政府很難有動力去推動優(yōu)先發(fā)展可再生能源，出現(xiàn)‘一邊忙于治理霧霾，一邊將可再生能源棄之不用’的荒唐局面就不足為怪了。”上述專家呼吁，“針對地方政府的違法行政行為，中央層面應該及時出面糾正。行業(yè)協(xié)會也要履行好自身職能，協(xié)助企業(yè)依法維權。”
　　目前，國家能源局等已經在積極采取應對措施。2015 年12 月31 日，國家能源局下發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《辦法》”）。《辦法》明確了什么是有法可依的，什么是必須禁止的，并對各個主體的責任做出規(guī)范，其中，電網是實施責任主體，承擔優(yōu)先調度可再生能源、統(tǒng)計和分攤可再生能源棄發(fā)電量、充分挖掘系統(tǒng)調峰潛力、加強輸電通道建設等責任，除電網故障檢修原因以外不直接承擔對可再生能源的補償責任；與之相對應，補償責任由事實上受益的機組來承擔。這些規(guī)定將為糾正地方政府違法行政行為以及保障新能源企業(yè)的合法權益提供政策依據。
　　《辦法》還進一步將可再生能源并網發(fā)電項目年發(fā)電量劃分為“保障性收購電量部分”和“市場交易電量部分”。前者通過優(yōu)先安排年度發(fā)電計劃保障全額收購，后者則由可再生能源企業(yè)通過市場競爭方式獲得發(fā)電合同。
　　“這種對新能源企業(yè)基本收益的保障方式實現(xiàn)了保障性容量向計劃電量的轉變，可以促進公平。”中國可再生能源學會風能專業(yè)委員會的專家指出，“鼓勵多發(fā)電量參與競爭的方式有利于新能源企業(yè)通過競爭來提高利用效率，降低邊際成本，獲得額外收益。”
　　進入新的一年，《國家發(fā)展改革委關于做好2016 年電力運行調節(jié)工作的通知》（發(fā)改運行〔2016〕413 號）與《國家能源局關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見》（國能新能〔2016〕54 號）相繼下發(fā)。這兩份文件就促進可再生能源就近消納，建立可再生能源電力綠色證書交易機制等做出全面部署。后者更是因為規(guī)定了2020 年各省份全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量的比重指標，而被業(yè)內視作中國版的“可再生能源配額制”。
　　從時間節(jié)點來看，這些文件實際上都是為了落實新電改9 號文及其配套文件的具體要求而出臺的，最終目標就是要徹底改變我國以煤為主的能源和電力結構以及由此形成的電力體制，逐步放開發(fā)用電計劃，通過引入競爭構建起適應可再生能源發(fā)展的市場體制，形成優(yōu)者上，劣者下的淘汰機制，讓可再生能源在市場競爭中盡顯經濟性和清潔性上的優(yōu)勢。
　　“可以說，我們不缺好的政策，缺的是強有力的執(zhí)行。”有業(yè)內人士表示，“期待這些政策能盡快被執(zhí)行到位。到那時，目前的棄風困局也就迎刃而解了”。