導讀
3月3日，國家能源局發布了《可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》，引起廣泛關注。過去十年，我國可再生能源產業從無到有，從小到大，取得了長足進步，風電光伏裝機容量雙雙成為全球第一，產業技術水平處于世界前列，一個可以引領全球發展的戰略新興產業正在形成。
雖然我們取得了舉世矚目的成績，但是應該看到，目前我國可再生能源面臨的矛盾和挑戰比發展之初更為艱巨。“可再生能源開發利用目標引導制度”的出臺正是應運而生，從頂層設計著手化解問題，為可再生能源長遠發展奠定政策基礎。
落實可再生能源優先發展戰略地位的政策工具
新的能源革命已經來臨，人類社會經歷了以人力和畜力為代表的柴薪時代、以蒸汽機為代表的煤炭時代和以內燃機為代表的油氣時代，正在向一個全新的可再生能源時代過渡，這將是一場以能源生產清潔化和能源消費電氣化為核心特征的新型能源革命，最終要建立一個清潔、高效、經濟、安全、可持續的現代能源體系。
為搶占全球新一輪發展先機，歐美各國都在積極行動，加速推進能源轉型。2015年，丹麥風電發電量占比達42.1%，并提出到2050年全部擺脫對化石能源的依賴；目前德國可再生能源發電占總發電量比例已達三分之一，2050年計劃達到80%；美國預期2016年可再生能源發電量占比達14%，其中風電占比達5.2%，并提出到2050年風電占比35%的目標?？稍偕茉匆殉蔀槿蚰茉串a業競爭的焦點。
然而在不可阻擋的歷史潮流和嶄新機遇面前，我們卻并未統一思想，雖然有了《可再生能源法》，可再生能源產業也走在世界前列，但可再生能源戰略地位始終沒有明確。煤炭在未來相當長的時期內還要作為主體能源，還要維持高消費比例的認識仍然根深蒂固，尤其是一些地方政府，著眼于眼前利益，局部利益，不僅沒有高度重視支持發展可再生能源，反而限制可再生能源發展。
云南省的風火置換交易要求風電企業補償火電企業，將風電60%收益支付給火電企業；新疆電力調度中心則直接要求冬季關停未參與直供電交易的風電機組等可再生能源發電設備；寧夏為保寧煤的利益，大幅壓縮風電光電并網空間。資料顯示，2015年第四季度，西北東北多地棄風比例過半，可再生能源發電企業損失慘重。
據統計，2015年全年的棄風電量達到339億千瓦時，同比增加213億千瓦時，直接電費損失超過180億元。產業的長遠發展后勁被“釜底抽薪”，一個好不容易培育起來的可與全球先進水平相匹敵的高端制造產業面臨瓦解的風險。很多人錯誤的認為，出現這些問題是因為可再生能源發展過快了。我國風電在電源結構中的占比僅有3%，光電還不到1%，跟其他先進國家超過30%、乃至50%的可再生能源電力占比還有很大差距。我們的發展不是快了，而是發展速度還不夠。在可再生能源電力的總體比重還很低的情況下，電力系統運行和市場消納問題已十分突出，說明我們缺乏明確的定位、目標和手段。
目標引導制度的出臺，從建立明確的可再生能源開發利用目標入手，落實了可再生能源的戰略地位，解決了之前空有發展的口號，沒有具體目標的問題。有了目標，發展才可持續，行動才能落地。目標引導制度作為一項重要的可再生能源目標管理制度，通過強化規劃的指導性，引導地方的能源發展規劃編制及實施，使其在能源規劃、建設、運行中統籌可再生能源發展，為可再生能源預留出應有的空間，從而在開發布局、重點工程和保障措施等各個方面都能提前謀劃，保障產業的可持續發展。
落實國家氣候變化減排承諾的具體行動
習總書記在中美元首氣候變化聯合聲明、聯合國巴黎氣候變化大會等國際場合的鄭重承諾以及中國政府向聯合國遞交了自主減排貢獻承諾，都明確了2020年、2030年非化石能源占一次能源消費比重分別達到15%、20%的能源轉型目標。上述目標作為推動能源生產和消費革命，建立清潔低碳、安全高效的現代能源體系的現實需要，在國內則成為約束性指標，納入國民經濟和社會發展中長期規劃。
要實現上述目標，主要靠零溫室氣體排放的電力來完成，包括核電、水電以及風電、光電、生物質能等非水可再生能源電力。根據測算，除去核電和水電的貢獻，到2020年，非水可再生能源發電裝機要達到4.25億千瓦，發電量6500億千瓦時左右，在全社會發電量中的比重達到9%以上。
具體到風電和光伏發電，二者至少要分別達到2.5億千瓦和1.5億千瓦的并網裝機規模。文件針對發電企業提出“2020年各發電企業非水電可再生能源發電量應達到全部發電量的9%以上”，針對地方政府提出“各地全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重平均達到9%”，這些重要指標正是為確保實現2020年15%能源結構調整目標的具體行動，并將之細化分配到各個地區的引導性目標，從大處著眼，從小處著手，清晰明了便于操作，向世界表明了中國政府的履行減排承諾的決心，為全球共同應對氣候變化，實現可持續發展做出表率。
落實責任，加強監督，保證政策的實施效果
引導性目標雖不具有強制性，但通過明確責任主體和建立一套監測評價制度，使政策有了可操作性和可考核性，確保政策落地，發揮出應有的作用。
各省（區、市）能源主管部門會同本級政府有關部門的責任是做好規劃，制定本地區的非水電可再生能源電力比重指標，制定本地區電網企業和發電企業的比重指標并督促其完成。同時，明確可再生能源電力接入、輸送和消納責任，建立確保可再生能源電力消納的激勵機制。
國家能源局對權益火電發電裝機容量超過500萬千瓦的發電投資企業的可再生能源電力投資和生產情況按年度進行監測評價。省級能源主管部門會同統計部門，按年度監測本地區可再生能源利用量、可再生能源占能源消費總量比重、非水電可再生能源電量比重三個關鍵指標，并上報國家能源局。各電力交易機構、各電網企業、各發電企業按月向全國可再生能源信息管理系統報送相關數據，國家能源局按年度公布監測和評價結果。
綠證交易制度是推動火電外部成本內部化的有力措施
“指導意見”在第六條中提出，“不斷完善促進可再生能源開發利用的體制機制，建立可再生能源電力綠色證書交易機制”?？稍偕茉措娏ψC書（綠證）是一種可交易的、能兌現為貨幣的憑證，是對可再生能源發電方式予以確認的一種指標。一般來說，綠證既可以作為獨立的可再生能源發電的計量工具，也可以作為一種轉讓可再生能源的環境效益等正外部性所有權的交易工具?，F實中是美國、日本以及眾多歐洲國家普遍采用的一種鼓勵可再生能源發展、補償可再生能源環境效益的一種政策機制。
據美國權威機構測算，火電的完全成本是現行火電價格的2-3倍。但在火電外部成本沒有內部化的情況下，可再生能源電力目前不可能在市場上與火電競爭。這種情況下，只有靠補貼才能支持可再生能源發展，確切的說是對可再生能源清潔性的一種補償。通過要求火電企業購買綠色證書，是一種外部成本內部化的手段。綠色證書交易制度的建立，可以為建立可再生能源電力市場化的補貼方式奠定基礎。前幾年電價補貼拖欠的情況很嚴重，對可再生能源補貼的持續性有很多擔心，從長遠看，市場化的補貼方式無疑更有效率。但是，要考慮到任何制度都是有利有弊的，而且具體的政策環境，發展階段，技術條件，都是一個制度能否實現其目標的基礎，所以一個新的政策機制出臺，要充分論證，認真研究，全面考慮，避免導致負面影響。綠證交易制度設計并不是一件簡單的事，需要客觀公正的計量體系，有效的監管和懲罰標準、措施，以及市場交易體系的建立，我們可以充分參考成熟的國際經驗，結合我國實際，探索建立便捷高效的綠證制度。
文/秦海巖(中國可再生能源學會風能專業委員會秘書長，鑒衡認證中心主任)
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