新一輪電力體制市場(chǎng)化改革方向已定　國(guó)家電網(wǎng)有望一拆為五

　　最終，南網(wǎng)上市在2005年-2008年準(zhǔn)備近三年后未能正式啟動(dòng)，再次夭折。
　　在一位當(dāng)時(shí)參與準(zhǔn)備工作的人士看來(lái)，上述問(wèn)題雖然存在，但不能構(gòu)成電網(wǎng)上市的致命障礙，電信資產(chǎn)上市也有定價(jià)、普遍服務(wù)義務(wù)的類似問(wèn)題，同樣能夠平衡各方需要。電網(wǎng)上市關(guān)鍵還是認(rèn)識(shí)問(wèn)題。全世界的壟斷企業(yè)的改革都需要外力推動(dòng)。英國(guó)電力改革是撒切爾首相的強(qiáng)硬政策，法國(guó)電力公司上市是歐盟強(qiáng)力推動(dòng)。中國(guó)壟斷企業(yè)的改革也有賴于國(guó)務(wù)院的強(qiáng)力推動(dòng)。
　　參與五號(hào)文件設(shè)計(jì)的一位專家則認(rèn)為，南網(wǎng)上市未果的主要原因還是中國(guó)電力體制改革未能繼續(xù)進(jìn)行，電力市場(chǎng)沒(méi)有形成，監(jiān)管框架沒(méi)有建立，基本條件不具備。
但他承認(rèn)，如果重啟電改，推動(dòng)電網(wǎng)公司上市有助于壟斷企業(yè)公開(kāi)財(cái)務(wù)成本，有助于監(jiān)管。

　　為什么拆？怎么拆？
　　拆分的目的是為了形成和完善電力市場(chǎng)；要防止區(qū)域電網(wǎng)變成小國(guó)網(wǎng)
　　根據(jù)財(cái)新記者從接近決策層人士獲得的消息，目前醞釀中的拆分方案是將現(xiàn)有的國(guó)網(wǎng)公司按照區(qū)域劃分為五家獨(dú)立的區(qū)域網(wǎng)公司，加上南方電網(wǎng)，中國(guó)將出現(xiàn)六家區(qū)域電網(wǎng)公司。據(jù)悉，此次分拆電網(wǎng)也征求了主導(dǎo)第一輪電力改革的權(quán)威人士的意見(jiàn)。
　　拆分只是路徑，最終目的是要管住電網(wǎng)，對(duì)電網(wǎng)單獨(dú)定價(jià)。包括電監(jiān)會(huì)前副主席邵秉仁在內(nèi)的很多電力業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在中國(guó)，很難想象有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠管住像國(guó)家電網(wǎng)公司這樣的全國(guó)一體化公司。拆分之后，六大區(qū)域電網(wǎng)公司盡管在各自區(qū)域內(nèi)仍然壟斷，但對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，其成本和效率可以相互比較，此外，還可通過(guò)股份制、多元化及上市等步驟推動(dòng)其資產(chǎn)、成本與收益的透明。
　　國(guó)家能源局新能源與可再生能源司司長(zhǎng)王駿在《什么是“水火同價(jià)”》一文中就曾建議，按照“合理成本加規(guī)定利潤(rùn)”的規(guī)則，并通過(guò)在同類企業(yè)之間進(jìn)行資產(chǎn)量、輸配電量和運(yùn)營(yíng)效率的橫向比較，對(duì)各級(jí)電網(wǎng)企業(yè)分別實(shí)行單獨(dú)定價(jià)，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸電、配電所有路徑的過(guò)網(wǎng)電價(jià)。這也是英、美、法等各國(guó)實(shí)施電力體制改革后對(duì)電網(wǎng)的普遍監(jiān)管模式。按照這一方式，電網(wǎng)企業(yè)的利潤(rùn)受到了限制，不再與電網(wǎng)參與買賣的電量有關(guān)，電網(wǎng)的公用事業(yè)屬性得以顯現(xiàn)。
　　據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，中國(guó)原本就存在六大區(qū)域電網(wǎng)的物理區(qū)隔和公司設(shè)置，區(qū)域與區(qū)域之間電量交換很少，因此按區(qū)域拆分具有可行性。
　　華東、華北、華中、東北、西北等區(qū)域網(wǎng)公司是國(guó)網(wǎng)下屬的全資子公司，但國(guó)網(wǎng)公司近年來(lái)一直在削弱區(qū)域電網(wǎng)公司的作用。在組織架構(gòu)上，從2002年五號(hào)文件頒布不久，國(guó)網(wǎng)公司就開(kāi)始將區(qū)域電網(wǎng)的資產(chǎn)、資金和工程管理權(quán)等上收或下放到省公司，除了區(qū)域電網(wǎng)的調(diào)度職能，區(qū)域電網(wǎng)公司能做的并不多，地位十分尷尬。“做強(qiáng)公司總部，做實(shí)省公司，做優(yōu)地（市）公司，做精縣公司”，這樣的表述出現(xiàn)在國(guó)網(wǎng)公司目前的各種文件中。
　　2011年4月，國(guó)網(wǎng)公司開(kāi)始了一場(chǎng)對(duì)區(qū)域網(wǎng)公司的改制運(yùn)動(dòng)，其主要?jiǎng)幼魇窃趨^(qū)域網(wǎng)公司之外加設(shè)分部。在機(jī)構(gòu)職能上，作為國(guó)網(wǎng)公司總部派出機(jī)構(gòu)，區(qū)域分部取代區(qū)域網(wǎng)公司執(zhí)行電力調(diào)度、基建、規(guī)劃和設(shè)備招標(biāo)等職能。到當(dāng)年年底，華北、華東、華中、東北、西北五個(gè)分部形成，“初步建立總部、分部一體化運(yùn)作格局”。
　　在物理結(jié)構(gòu)上，國(guó)網(wǎng)公司力推的交流特高壓同步“三華電網(wǎng)”亦在加強(qiáng)總部對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)電網(wǎng)的實(shí)際控制力。五號(hào)文件出臺(tái)之時(shí)，六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)還是六個(gè)交流異步電網(wǎng)，彼此之間沒(méi)有連接或弱連接。而國(guó)網(wǎng)公司目前的計(jì)劃是從2013年起的八年間，投資約 1.2萬(wàn)億元，投產(chǎn)特高壓線路 9.4萬(wàn)公里、變電容量3.2億千伏安、換流容量 4.6億千瓦，到2015年、2017年和2020年，分別建成“兩縱兩橫”“三縱三橫”和“五縱五橫”特高壓“三華”同步電網(wǎng)，將轄下五大區(qū)域網(wǎng)公司連為一體。
國(guó)網(wǎng)公司認(rèn)為特高壓交流輸電具有容量大、距離長(zhǎng)、損耗低的優(yōu)點(diǎn)，能夠滿足能源基地送出的需要。
　　但不少電力系統(tǒng)老專家認(rèn)為，這將破壞中國(guó)目前分層、分區(qū)、分散外接電源的“三分”結(jié)構(gòu)，為電網(wǎng)連鎖跳閘、破壞系統(tǒng)穩(wěn)定甚至造成大面積停電埋下隱患，同時(shí)特高壓交流的經(jīng)濟(jì)性不高。
　　丁功揚(yáng)告訴財(cái)新記者，由于爭(zhēng)議較大，發(fā)改委目前的態(tài)度傾向于用“長(zhǎng)三角聯(lián)網(wǎng)”取代“三華電網(wǎng)”，但在他參加的項(xiàng)目討論會(huì)上，雙方意見(jiàn)差異仍然難以彌合。
區(qū)域網(wǎng)內(nèi)部在物理意義上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了物理互連，區(qū)域間的聯(lián)系相對(duì)較弱，在特高壓交流項(xiàng)目建成之前，主要以直流背靠背的方式聯(lián)系，跨區(qū)輸電量尚不足全社會(huì)用電量的5%。這是數(shù)位接受財(cái)新記者采訪的人士認(rèn)為按照區(qū)域網(wǎng)公司結(jié)構(gòu)拆分可行的理由之一。也有較為保守的意見(jiàn)提出建立獨(dú)立于電網(wǎng)的電力交易機(jī)構(gòu)來(lái)削弱其壟斷。
　　前述投行人士則認(rèn)為，橫向拆分為區(qū)域電網(wǎng)公司之后，為了減少資產(chǎn)、人員分割帶來(lái)的震動(dòng)，輸配分開(kāi)可以緩行。在縱向運(yùn)營(yíng)模式上先對(duì)輸配電業(yè)務(wù)進(jìn)行獨(dú)立定價(jià)和監(jiān)管或許更具現(xiàn)實(shí)意義。輸配電價(jià)之所以要分開(kāi)，是因?yàn)槠潆妷旱燃?jí)、線路長(zhǎng)度不同，成本存在差異，分開(kāi)后有利于核定成本。中國(guó)的配電主要由各地的供電局來(lái)完成，在國(guó)外則可以市場(chǎng)化。
　　前述參與五號(hào)文件設(shè)計(jì)的人士則強(qiáng)調(diào)，即使目前先不進(jìn)行輸配分開(kāi)，也應(yīng)在輸電網(wǎng)公司之下，建立獨(dú)立核算的配電網(wǎng)子公司。電監(jiān)會(huì)前副主席邵秉仁認(rèn)為，輸配分開(kāi)的好處是可以為用戶提供更多選擇，引入更多元化的競(jìng)爭(zhēng)主體，使供電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)更加充分。
　　拆分的最終目的，是推動(dòng)中國(guó)電力市場(chǎng)的形成和完善。前述五號(hào)文件設(shè)計(jì)者認(rèn)為，拆成小電網(wǎng)之后，要防止區(qū)域電網(wǎng)公司變成小國(guó)網(wǎng)，需要做好三項(xiàng)配套改革：其一是在發(fā)電側(cè)和供電側(cè)放開(kāi)，引入多元化競(jìng)爭(zhēng)主體；其二是監(jiān)管必須有所作為，通過(guò)核定資產(chǎn)、成本和確定過(guò)網(wǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有效管住電網(wǎng)；其三是管住輸配電價(jià)，放開(kāi)銷售電價(jià)，同時(shí)進(jìn)行費(fèi)改稅，取消目前附加在電價(jià)上的各種收費(fèi)，包括國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫(kù)移民后期扶持資金、可再生能源電價(jià)附加、城市公用事業(yè)附加費(fèi)等。
至于調(diào)度，“可以獨(dú)立，也可以放在區(qū)域網(wǎng)公司。”他表示。
　　電監(jiān)會(huì)教訓(xùn)
　　為監(jiān)管電力市場(chǎng)所設(shè)的電監(jiān)會(huì)，一直沒(méi)能等到真正電力市場(chǎng)的到來(lái)
　　改革和監(jiān)管，是對(duì)于未來(lái)重新組建的國(guó)家能源局的大挑戰(zhàn)。電監(jiān)會(huì)的命運(yùn)已提供前車之鑒。“有為才能有位。”這是一位電監(jiān)會(huì)官員對(duì)于自己所在機(jī)構(gòu)處境的評(píng)價(jià)。
　　2003年3月掛牌，2013年3月確定不再保留，這是電監(jiān)會(huì)尷尬的十年。為監(jiān)管電力市場(chǎng)所設(shè)的電監(jiān)會(huì)，一直沒(méi)能等到真正電力市場(chǎng)的到來(lái)，職能主要集中在安全監(jiān)管、價(jià)格檢查以及供電質(zhì)量等方面，在推動(dòng)進(jìn)一步電力改革方面鮮有作為。
　　在人事任命、財(cái)務(wù)等“關(guān)鍵”領(lǐng)域缺少職能，也讓電監(jiān)會(huì)在面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的壟斷電網(wǎng)企業(yè)時(shí)，顯得十分弱勢(shì)。辦公地點(diǎn)就位于監(jiān)管對(duì)象——國(guó)家電網(wǎng)公司——總部大樓內(nèi)，在一個(gè)側(cè)面凸顯了電監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性窘境。
　　此番電監(jiān)會(huì)與能源局重組，悲觀者視為電改的失敗與倒退，樂(lè)觀者則認(rèn)為政監(jiān)合一的結(jié)構(gòu)有助于電監(jiān)部門增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)。原電監(jiān)會(huì)副主席邵秉仁向財(cái)新記者指出，新機(jī)構(gòu)不應(yīng)再把爭(zhēng)權(quán)作為重點(diǎn)，應(yīng)真正轉(zhuǎn)變職能，把推進(jìn)改革作為首要任務(wù)，否則還會(huì)重陷尷尬。
　　“電監(jiān)會(huì)不管叫什么，監(jiān)管要公開(kāi)獨(dú)立和專業(yè)化，樹(shù)立立法行政的典范，明確邊界。”一位熟悉電力監(jiān)管的專家向財(cái)新記者表示，監(jiān)管內(nèi)容包括安全、公平接入監(jiān)管，輸電合理成本，配售電以及普遍服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管等。對(duì)于限制收入的電網(wǎng)企業(yè)，為了避免投資不足的問(wèn)題出現(xiàn)，則可以采用政府的激勵(lì)手段加以解決。
　　美國(guó)斯坦福大學(xué)的研究者于洋向財(cái)新記者強(qiáng)調(diào)了對(duì)監(jiān)管市場(chǎng)勢(shì)力的重要性，包括監(jiān)管發(fā)電側(cè)可能存在的壟斷、合謀等市場(chǎng)勢(shì)力和監(jiān)管輸配電價(jià)格以及監(jiān)視輸配電服務(wù)提供者是否通過(guò)操控輸配電量來(lái)抬高輸配電價(jià)格。