從TPP視角看中國如何更好參與全球能源治理

　　10月，由美國主導的TPP（跨太平洋伙伴關系協定）取得重要進展。從目前公布的情況看，TPP不僅包括自由貿易新標準的內容，還囊括國有企業、知識產權以及信息流動與生態環境、新能源利用等諸多領域的立體式規則之變。

　　據筆者觀察，與備受矚目的TPP對傳統全球貿易體系的重塑相類似，全球能源治理領域近期也正悄然呈現一些變革的跡象。

　　由TPP為原點，由全球貿易治理新趨勢聯想到全球能源治理，至少能激起我們思考的三重“漣漪”：首先，全球能源治理體系面臨怎樣的環境和規則之變；其次，當前全球能源治理機制對中國有哪些影響；再次，中國如何回應種種變化，為全球能源治理提供中國式的“善治”之策。

　　TPP折射全球治理復雜特征

　　備受輿論關注的TPP，折射出全球貿易治理的一些新特征，這體現在：從TPP作為被動補充機制的角度看，當前以WTO（世貿組織）為代表的全球貿易治理多邊模式遭遇瓶頸。當多邊貿易機制眾口難調或成本過高時，達成RTA（區域貿易協定）、FTA（自由貿易協定）成為替代性的“次優選擇”。

　　而從TPP作為主動競爭機制的角度看，在TPP的新框架下，以美國為代表，正在尋求觀念或利益相近的國家，以貿易規制領域的“規則競爭”、“制度競賽”方式，創設“升級版”全球治理新“玩法”。從雙邊、少邊、多邊到區域化治理，全球貿易體系呈現出“亂花迷眼”的復雜圖景。

　　全球能源治理也呈現出與全球貿易治理相同的景象。盤點當前世界的能源治理模式，既有以IEA（國際能源署）、OPEC（歐佩克）為典型代表的消費國、生產國治理模式；也有以國際能源論壇（IEF）、能源憲章條約（ECT）等為代表的多邊協調模式；還有以歐洲能源聯盟為代表的區域性治理模式。

　　但除IEA與OPEC外，上述其他治理模式效率并不高。比如，今年2月成立的歐洲能源聯盟，就一度遭到希臘、波蘭等國家的掣肘。歐洲能源聯盟缺乏對不同成員訴求有效回應的激勵設計，造成彼此的激勵不相容，使其一度陷入制度失靈的尷尬境地。

　　對比全球貿易治理體系和全球能源治理體系，二者有很大的不同。全球貿易體系自二戰以來一直由GATT（關貿總協定）、WTO這樣具有全球影響力的多邊組織主導（同時存在雙邊協定和部分區域性貿易協定）；而全球能源治理體系則長期以來以IEA和OPEC為主體，以石油供需平衡與價格穩定為目標。

　　但這兩大體系也有一些共同點，其本質上都是不同國家間意圖在貿易和能源領域深化合作的產物，手段則是創立組織、建立平臺、制訂規則（西方發達國家明顯在規則制定方面占據優勢）。

　　還有一個值得關注的變化是，這兩大體系近年來都受到氣候變化這一外部因素的影響，無論是TPP談判對環境議題的關注，還是IEA日益關注的氣候變化問題，乃至歐盟“碳關稅”動議的提出和實施，我們都可以看到西方國家以應對氣候變化為契機，在全球貿易、能源治理領域謀求制定更高標準的“雄心”。

　　因此，全球貿易治理問題和能源治理問題看似關聯度不高，實則遙相呼應，內在勾連并相互影響，其掀起的“風浪”已經開始危及WTO自由貿易原則，并對中國等發展中國家的長遠發展造成重大影響。

　　正是在這樣的背景下，IEA這個由部分經濟合作與發展組織（OECD）國家構成的組織，其負責人近期與中國的互動值得關注。IEA近年來一直邀請中國加入該組織。在今年6月筆者參加的“第四屆全球智庫峰會”上，原IEA署長田中伸男在演講中再次向中國和印度發出加入IEA的邀請，并特別展示了一張他與基辛格博士握手的照片，文字說明是基辛格博士也“say yes”。

　　而今年IEA新上任署長法提赫?比羅爾則“出人意料”地將上任以后的首次出訪地選在中國，其在中國社會科學院的演講中提議要建立國際能源署和中國之間更加密切、更加牢固、制度化的合作紐帶，并在維護能源安全、低碳技術應用、提高能源效率等方面與中國攜手合作，開創IEA與中國合作的新篇章。

　　IEA這些舉動背后，預示著傳統以生產、消費思路劃分的全球能源治理體系開始出現“松動”跡象。作為石油危機后主導世界能源治理兩大支柱機制之一的IEA尋求擴容，希望將新興經濟體中國、印度等國納入，從觀察員身份升級為成員身份，從基礎合作方升級為戰略攸關方，其謀求成為全球性能源組織的意圖非常明顯。

　　而IEA作為消費國組織代表之所以愿意拉中國、印度等國“入伙”，根本原因則在于中印等新興經濟體的崛起，對傳統的全球能源治理機制構成了重大挑戰也帶來了很大的沖擊。尤其在氣候變化問題上，中國作為GDP世界排名第二、能源消費總量世界第一、碳排放世界第一的國家，很多問題沒有中國的參與和配合幾乎是無法想象的。世界各國、各大能源組織都在積極順應趨勢，主動調整策略，并力爭在全球能源治理重塑過程中把握主動權。

　　當前能源治理模式對中國的影響

　　分析上述幾種能源治理模式，不可否認它們在很長一段時間內助力了世界石油供應穩定目標的實現，是相對合理的制度安排，但當今全球能源治理格局也存在明顯缺陷：

　　首先，以生產國、消費國的“分治”尋求能源治理的解決辦法，本身就是靜態的視角，無法動態反映能源治理的現實需要。上世紀六七十年代的不少生產國、消費國已經或即將改變其原有身份。例如，北美（美國、加拿大）在頁巖油氣革命后在世界能源生產領域的角色呈現強勁上升態勢；原OPEC成員國印尼則在2003年開始從石油生產國逆轉為進口國，但它在退出OPEC幾年后又將回歸。名實不符，容易造成戰略誤判，也可能增加全球能源市場的交易成本。

　　其次，當前的全球能源治理體系缺乏對重要能源攸關方的利益關切。根據世界銀行統計，按購買力平價計算，2014年“金磚五國”GDP總量達到33.1萬億美元，接近“七國集團”的34.5萬億美元。但“金磚五國”中的中國、印度、俄羅斯、巴西、南非（一部分是世界能源市場的消費方，另一部分是能源生產方），卻在IEA與OPEC機制中集體“失蹤”。此類國家普遍缺乏話語權，其應有的能源治理地位都沒有在既有的世界主導治理模式中得到體現。

　　當前，中國油氣對外依存度日益攀升，2014年中國石油(601857,股吧)對外依存度達59.5％，天然氣對外依存度上升至32.2％，中國正在深度融入世界能源市場，積極參與全球能源治理，維護自身正當權益，獲得安全、高效和清潔的能源供應內在需求。而隨著低碳時代到來，解決氣候變化等環境問題變得日益迫切，人類“命運共同體”的呼吁正在逐步成為共識，這也對中國參與全球能源治理形成了倒逼。

　　中國要想深度參與全球能源治理還面臨諸多挑戰：從外部看，中國處在OPEC與IEA之外，缺乏議價能力。隨著中國在全球能源消費量占比的日益攀升，IEA想要維持其傳統意義上能源消費國強勢集團的地位，迫切需要加強與中國的合作，但中國是否加入IEA，則受到其發展中國家身份、90天戰略石油儲備標準、能源統計數據質量和透明度等諸多限制。

　　而在“金磚五國”、“G20”框架內，中國還遠未形成強有力的能源集體議價機制。中國面臨的能源地緣情況也比較復雜，需要平衡自身與IEA和OPEC國家、周邊鄰國（如俄羅斯、中亞地區）在內的諸多國家與地區的利益訴求并做出取舍。長期以來“中國能源威脅論”的傳播，對中國參與全球能源治理所造成的輿論被動也不容小覷。

　　從內部看，中國自身的能源治理能力亟待提升。當前，全球能源治理與環境治理、安全治理、金融貿易治理、氣候變化治理等存在復雜交集，國內能源治理領域的問題也往往容易國際化，成為雙邊或多邊談判中的重要議題。

　　當前，中國的能源生產與消費結構面臨艱難轉型，石油天然氣等領域的市場化改革剛剛起步，能源行業全產業鏈競爭并不充分，能源金融市場建設滯后，且國內整體能源消費強度偏高，高碳能源消費對環境的影響較大。

　　正如TPP協議對國企改革、環境保護等提出了更加嚴格的要求，西方發達國家在碳排放規則制訂等方面已經占領先機，頻頻掄起“碳稅”、“碳關稅”的大棒對中國施壓。如果不加快推進內部改革，真正把國企改革、推進能源生產與消費革命的各項改革措施落到實處，不僅將成為中國加入TPP等區域貿易組織的障礙，也將使得中國在全球能源治理體系重塑中處于被動位置。

　　中國回應全球能源治理的三種思路

　　中國如何更好介入全球能源治理？筆者認為，中短期視角看，總體應遵循的基本邏輯當是：其一是積極融入現有的國際能源治理機制，待條件成熟時，主動尋求重塑的空間。有一些聲音認為，隨著中國的崛起，中國應該由全球治理規則的接受者提升為規則的制定者，但從中國政府高層的多次表態中可以看出，中國無意“另起爐灶”，尊重現有世界治理規則并在現有框架下推進改革和創新，是一種更為合理的選擇。

　　國際上現有的能源治理制度和機制雖不完善，各有各自的戰略焦點、核心利益訴求，但在沒有更好機制的現實情境下，中國仍可結合自己的核心利益，選擇次優選項融入其中，逐步成為國際能源治理的戰略參與方。

　　從這個意義上說，中國未來如何深化和IEA的合作是中國參與全球能源治理的關鍵舉措之一。對于IEA的邀請，中國可持積極謹慎的態度，延伸雙方在相關細節上的進一步討論，擴大合作交集。這不是為了“站邊”，而是為了“補邊”。可探索倡議并主導IEA+“金磚五國”的能源協調模式。加強各方在能源信息共享、能源應急協調、能源經濟、能源技術等方面的研究合作。通過搭建對話平臺，逐步平衡發達國家與新興經濟體、機制內生產國與消費國的能源訴求。在IEA這樣相對成熟、制度完善、運作順暢的機制平臺上，探索能源消費國治理、生產國治理相混合的多邊治理機制。

　　其二，構造區域性多邊能源協調機制。在短期構建全球層面能源治理機制缺乏可能性時，中國可在區域內協同相關國家，構造中等覆蓋范圍的機制。比如，面對天然氣亞洲溢價，就曾有中國與日本、韓國等國形成亞洲天然氣聯盟的思路。對此，中國不妨積極響應，借以改善亞洲天然氣消費大國群體在全球天然氣貿易中的不利地位。

　　其三，進一步推進“邊緣性”介入。所謂“邊緣性”介入，即使各種行為體（國家、地方政府、跨國能源公司等）廣泛利用國際上各種間接與能源國際治理相關的合作機制，進行提高能源效率、改善能源結構等領域的全球協作。比如，中國在《京都議定書》附屬的CDM（清潔發展機制）框架下，進行了國內與國際廣泛的能耗治理合作。另具代表性的是IPCC（聯合國政府間氣候變化專門委員會）機制。

　　從博弈論的視角看，合作的維持是困難的，但不合作無法達成各方利益的最大化。全球能源治理最優機制的形成，必然是一個歷經多次博弈、逐漸尋找均衡點的過程。中國要想深度參與全球能源治理，需要遵循從次優到最優的路徑選擇，它將是一個考驗耐心與智慧的增量變革過程。