漸進(jìn)破除制度鴻溝 兼容發(fā)展綠色電力證書自愿認(rèn)購體系與碳交易市場

　　2017年1月，國家發(fā)展改革委、財政部和國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，將在今年7月1日啟動實(shí)施綠證電力證書（以下簡稱“綠證”）自愿認(rèn)購，以建立綠證體系，為未來實(shí)施可再生能源電力配額考核和綠證強(qiáng)制約束交易打基礎(chǔ)，根據(jù)文件，強(qiáng)制約束交易將在2018年起適時啟動。綠證體系尤其是約束交易將涉及到交易方式、交易價格及組織管理等一系列問題，需要統(tǒng)籌考慮，特別是2017年我國將全面實(shí)施碳排放交易機(jī)制，如何建立和實(shí)施可再生能源綠證交易和碳排放交易這兩個有利于能源綠色轉(zhuǎn)型和溫室氣體減排的重要創(chuàng)新機(jī)制、實(shí)現(xiàn)綠證市場和碳市場的兼容協(xié)調(diào)發(fā)展，需要深入研究。
　　
　　碳排放權(quán)交易制度是利用市場手段實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的工具之一，其本質(zhì)是政府在總量控制的前提下將排放權(quán)以配額方式發(fā)放給各企業(yè)，減排成本高的企業(yè)可通過購買其他企業(yè)富余配額或核證自愿減排量的方式，以最低成本完成減排目標(biāo)。
　　
　　我國政府明確于2017年啟動全國碳排放交易體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)。根據(jù)要求，納入碳交易體系的單位包括重點(diǎn)排放行業(yè)中2013-2015年中任意一年綜合能源消費(fèi)總量達(dá)到1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的企業(yè)法人單位或獨(dú)立核算企業(yè)單位，對于超過5萬千瓦裝機(jī)的燃煤發(fā)電企業(yè)而言，年能源消耗量都大于1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，都將被納入交易體系中。
　　
　　從“兩省五市”已經(jīng)開展的碳交易試點(diǎn)效果看，試點(diǎn)省（市）普遍存在不同地區(qū)的交易規(guī)則不一致、推廣難度較大，以及企業(yè)履約率低、市場活躍度差等問題。為此，初期碳交易市場主要在于著力建立健全碳排放權(quán)初始分配制度。國家確定各省排放配額總量，各省確定本省重點(diǎn)行業(yè)分配方法，并對配額實(shí)行部分免費(fèi)發(fā)放和部分有償發(fā)放方式，在初期以免費(fèi)分配為主。碳排放權(quán)交易市場初期的交易產(chǎn)品為排放配額和國家核證自愿減排量。為了加強(qiáng)核查，國家要求排放單位按照企業(yè)排放核算與報告指南的要求，制定排放監(jiān)測計劃，履行配額清繳義務(wù)。
　　
　　總的來看，全國碳排放交易與擬推出的可再生能源綠證交易存在相似性和相關(guān)性：
　　
　　一是全國總量目標(biāo)和責(zé)任主體履約目標(biāo)都是由國家確定。國家氣候主管部門擬根據(jù)全國碳排放強(qiáng)度（總量）下降目標(biāo)、各省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和主要排放部門及減排潛力，采取“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式，確定納入全國碳交易市場的主體和配額總量。國家能源主管部門根據(jù)支撐碳強(qiáng)度和排放下降目標(biāo)的非化石能源比重目標(biāo)，設(shè)定可再生能源及非水可再生能源發(fā)電量目標(biāo)，并考慮主要發(fā)電技術(shù)和企業(yè)、各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和可再生能源開發(fā)利用條件，設(shè)定納入可再生能源綠證交易的企業(yè)主體（發(fā)電企業(yè)或售電企業(yè)）及非水可再生能源電力比重目標(biāo)、各省可再生能源總量及發(fā)電比重目標(biāo)。這兩類目標(biāo)具有相關(guān)性，需要協(xié)調(diào)制定，也可通過配額指標(biāo)的上下浮動，最終調(diào)節(jié)各個企業(yè)的配額履行需求，進(jìn)而影響到市場價格。
　　
　　二是履行配額要求的方式相類。對于這兩種機(jī)制，企業(yè)可以選擇購買配額或證書的方式履行配額要求，也可以通過減排、生產(chǎn)或購買綠色電力的方式履行配額要求，企業(yè)通過衡量這兩種方式的成本，通過選擇較低的那種方式滿足要求。在此過程中，碳配額價格及可再生能源綠證價格，將成為左右企業(yè)行為的主要因素。
　　
　　三是電力企業(yè)均為履約責(zé)任和交易主體。由于電力產(chǎn)品具有單一性，也是我國重點(diǎn)排放行業(yè)，7個碳交易試點(diǎn)和全國碳市場都把電力部門納入涵蓋范圍，在一些試點(diǎn)省（市）和目前全國碳市場方案中同時將發(fā)電（煤電）企業(yè)和電力用戶納入。目前已確定的綠證自愿認(rèn)購機(jī)制下，綠證購買方涵蓋各類機(jī)構(gòu)和個人，本質(zhì)上是電力用戶；下一步擬推出的可再生能源綠證交易和履約主體目前尚未確定，一種方式是將煤電企業(yè)或化石能源發(fā)電企業(yè)作為強(qiáng)制責(zé)任主體，另一種方式是結(jié)合電力體制改革的售電側(cè)放開，將售電企業(yè)作為強(qiáng)制責(zé)任主體。
　　
　　四是可再生能源項目可產(chǎn)生核證自愿減排量（CCER）。碳排放市場中，交易產(chǎn)品除了配額之外，還包括核證自愿減排量。風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電項目，在符合“額外性”要求并經(jīng)適用“方法學(xué)”論證后，發(fā)電量可作為自愿減排量抵消減排企業(yè)的排放配額。但目前碳交易試點(diǎn)普遍規(guī)定，CCER使用比例不超過當(dāng)年配額數(shù)量的5%。
　　
　　但全國碳排放交易制度與擬推出的可再生能源綠證交易制度也存在著諸多不同之處：
　　
　　一是核查難度存在差異。碳排放市場要求嚴(yán)格的核查程序和方法學(xué)。對于綠證交易而言，由于電量記錄和核查相對容易得多，在施行過程中，起步也更加容易。
　　
　　二是覆蓋范圍有所差別。在碳交易市場中，電力企業(yè)可通過購買其它行業(yè)的碳配額，達(dá)到履約的目的。但在可再生能源綠證交易市場，發(fā)電企業(yè)或售電企業(yè)只能購買綠色電力生產(chǎn)企業(yè)的證書滿足要求。
　　
　　三是市場價格形成機(jī)制不同。碳交易市場可通過拍賣形成一級交易市場價格，與二級市場供需形勢共同形成二級市場價格；可再生能源綠證市場沒有競拍環(huán)節(jié)，以市場供需形成交易價格。政府均可以通過調(diào)整碳配額和綠證總量目標(biāo)調(diào)控市場價格。但碳市場的初期以免費(fèi)發(fā)送配額為主，如廣東省2014年電力企業(yè)的免費(fèi)配額比例為95%，只有5%的配額需要通過拍賣獲得，這種方式極大地影響了碳市場價格，2015-2016年全國的碳市場價格徘徊在20-50元/噸的水平。對于可再生能源綠證交易制度而言，也可通過設(shè)定最低或最高限價的方式，對綠證價格加以約束。
　　
　　四是增量減量存在本質(zhì)區(qū)別。碳交易市場是設(shè)置“天花板”式的總量約束，再往下分配額度的機(jī)制，是確定了碳總量規(guī)模基礎(chǔ)上的“自上而下”減量分配模式。可再生能源綠證機(jī)制是設(shè)置了比重指標(biāo)，履約企業(yè)需要通過增加綠證持有量滿足要求，綠證的總量存在持續(xù)增加的可能。
　　
　　當(dāng)前政策下，碳交易機(jī)制和可再生能源綠證機(jī)制是相對獨(dú)立設(shè)計和實(shí)施的。不少可再生能源項目在開發(fā)端已經(jīng)開發(fā)成CDM項目或注冊成CCER項目，其減排量被開發(fā)企業(yè)擁有并可能出售交易；如果綠證交易制度實(shí)施，這部分電量同樣可以申請綠證，而買走綠證的主體并不能用綠證來證明其降低了碳排放，否則會造成重復(fù)計算。因此未來對綠證的頒發(fā)和使用需要有更為明確的規(guī)定，并統(tǒng)籌考慮其價格約束的設(shè)定因素。
　　
　　從長期看，如果全國碳交易市場已較為成熟，總量目標(biāo)設(shè)置和分配方案合理，各地規(guī)則逐步統(tǒng)一，參與主體的碳排放數(shù)據(jù)較為明晰，省級及各地核查與配額清繳工作步入正軌，市場交易足夠活躍，特別是可再生能源綠電證可同等被視為碳減排的依據(jù)，并從企業(yè)碳排放額度中抵減，則綠證制度可與碳交易市場逐步并軌。但從近期看，由于碳交易市場以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)狀態(tài)運(yùn)行還存在著一定不確定性，絕大部分碳配額屬于免費(fèi)發(fā)放，可用于抵減的“核證自愿減排量”項目需要經(jīng)過較為繁復(fù)的“額外性”及指定方法學(xué)論證，總的合格數(shù)量難以滿足全國規(guī)模化可再生能源電力發(fā)展需要。因而，依托于“碳交易”市場的建立，來持續(xù)增加可再生能源在電力和能源系統(tǒng)中的比重、推進(jìn)能源系統(tǒng)綠色轉(zhuǎn)型的目的，在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。但應(yīng)積極推動可再生能源綠證參與碳交易市場、擴(kuò)大可再生能源CCER項目抵消比重，并呼吁氣候管理部門強(qiáng)化碳排放總量約束及有償拍賣機(jī)制，提升可再生能源的經(jīng)濟(jì)競爭力，為可再生能源提供持續(xù)發(fā)展空間。