大變化與大趨勢(一)——“十三五”電力改革與發(fā)展現(xiàn)狀及展望

　　2014年，中國火電機(jī)組平均供電煤耗319克/千瓦時(火電機(jī)組平均凈效率38.6%)，比2005年下降51克/千瓦時(火電機(jī)組平均凈效率提高5.4個百分點)，燃煤機(jī)組供電煤耗和效率總體達(dá)到世界先進(jìn)水平;電網(wǎng)線損率6.74%，居同等供電負(fù)荷密度國家先進(jìn)水平。
　　常規(guī)大氣污染物排放顯著下降
　　電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放相繼達(dá)到峰值，并不斷下降。其中，電力煙塵排放量由2005年的約400萬噸降至2014年的98萬噸，單位火電發(fā)電量煙塵排放量0.23克/千瓦時;煤電煙氣脫硫裝機(jī)比重由2005年的14%提高到2014年的91.4%，電力二氧化硫排放量由2006年的峰值(年排放量約1350萬噸)降至2014年的620萬噸，與1995年的排放量相當(dāng)，單位火電發(fā)電量二氧化硫排放量1.47克/千瓦時;煤電煙氣脫硝裝機(jī)比重快速提高至2014年的82.7%，電力氮氧化物排放由2011年的峰值(年排放量約1000萬噸)降至2014年的620萬噸，單位火電發(fā)電量氮氧化物排放量降至1.47克/千瓦時。2015年，通過新《環(huán)境保護(hù)法》的實施、《大氣污染防治法》的修訂頒布、大力貫徹國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》、全面實施《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，以及部分地區(qū)推進(jìn)燃煤電廠常規(guī)污染物超低排放等舉措，三項電力常規(guī)大氣污染物排放量將跨越式地大幅度降低。預(yù)計2015年底，火電三項常規(guī)大氣污染物年排放量之和將降至700萬噸左右，比2014年均下降約50%，創(chuàng)歷史最大降幅。與2005年相比，在火電量增長翻倍的情況下，三項大氣污染物年排放量下降了約70.8%。1980～2014年電力常規(guī)污染物排放情況詳見圖3。
　　電力二氧化碳減排取得成效
　　在應(yīng)對氣候變化能力方面，通過大力發(fā)展高效煤電、新能源和可再生能源發(fā)電，不斷優(yōu)化電力結(jié)構(gòu)。2014年，單位火電發(fā)電量二氧化碳排放約855克/千瓦時，比2005年降低18.4%;單位發(fā)電量二氧化碳排放約645克/千瓦時，比2005年降低24.8%。以2005年為基準(zhǔn)年，2006～2014年，電力行業(yè)通過發(fā)展非化石能源、降低供電煤耗和降低線損率等措施，累計減少二氧化碳排放約60億噸，有效減緩了電力二氧化碳排放總量的增長。
　　大變化之電力改革新進(jìn)展
　　全面深化改革為電力改革奠定了基礎(chǔ)
　　2015年是中國全面深化改革的關(guān)鍵之年。李克強(qiáng)總理在年初提出，政府決策要遵法、學(xué)法、守法、用法，要讓政府依法全面履行職責(zé)，所有行政行為都要于法有據(jù)，任何政府部門都不得法外設(shè)權(quán)。2015年，在2014年已全面取消和下放246項行政審批事項的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步全面取消了非行政許可審批事項。不到一年的時間，正式下發(fā)的與電力有關(guān)的重要改革文件就有《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號文，簡稱9號文)、《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》、中共中央國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》、中辦國辦印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》等。這些改革文件都體現(xiàn)了以黨的十八大、十八屆三中和四中全會精神，體現(xiàn)了十八屆三中全會提出的“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”要求。
　　9號文件開啟了電力改革新局面
　　9號文于2015年3月發(fā)布以后，標(biāo)志著電力體制改革進(jìn)入新的階段。此次改革的主要內(nèi)容是：“三放開一獨立，一深化三強(qiáng)化”，即有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃;推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對獨立;進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。為有序加快推進(jìn)改革，國家有關(guān)部門開展了各種試點，包括深圳市、內(nèi)蒙古西部輸配電價改革試點，安徽、湖北、寧夏、云南、貴州改革試點，云南、貴州等省綜合試點，在甘肅、內(nèi)蒙古開展可再生能源就近消納的試點等。政府部門也已與有關(guān)電力企業(yè)和相關(guān)方研究組建北京電力交易中心和廣州電力交易中心事宜，以及研究其他區(qū)域和省級交易機(jī)構(gòu)的組建方案。
　　根據(jù)電力改革與發(fā)展的急需，一些與9號文件相關(guān)的內(nèi)容已經(jīng)由政府主管部門先期出臺，如《關(guān)于貫徹中發(fā)〔2015〕9號文件精神加快推進(jìn)輸配電價改革的通知》、《關(guān)于完善跨省跨區(qū)電能交易價格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》、《輸配電定價成本監(jiān)審辦法(試行)》、《關(guān)于改善電力運行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》等。而與9號文件直接相配套的輸配電價格改革、電力市場建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運行，有序放開發(fā)用電計劃、售電側(cè)改革以及加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理等6個文件預(yù)計近期出臺。
　　生態(tài)文明改革與電力改革息息相關(guān)
　　生態(tài)文明體制改革與電力改革和發(fā)展密切相關(guān)。圍繞《生態(tài)文明體制改革總體方案》，政府部門發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償》、《環(huán)境保護(hù)督察》、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)離任審計等6個配套文件。這“1+6”文件的基本要求，一是要建立有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度，實現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化，并充分發(fā)揮市場在環(huán)境保護(hù)和資源配置中的決定性作用。二是強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任和加強(qiáng)政府監(jiān)管責(zé)任。要建立可操作、可視化的綠色發(fā)展指標(biāo)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系，實現(xiàn)對各主體的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和評價考核。可見，這些文件既為我國環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革提供了依據(jù)，也為電力改革和發(fā)展提供了重要參照。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(簡稱“十三五”規(guī)劃建議)明確提出：改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這項對我國長期以來的環(huán)境管理體制具有顛覆性的變革，無疑對電力企業(yè)現(xiàn)行的管理體制、機(jī)制也都將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
　　通過以上分析可以看出，中國電力工業(yè)正經(jīng)歷著前所未有的大變化。電力新常態(tài)表明，電力供需矛盾由長期以來的短缺狀態(tài)向相對過剩轉(zhuǎn)變;電力工業(yè)的規(guī)模達(dá)到世界第一，技術(shù)水平進(jìn)入世界先進(jìn)行列;電力能效水平、污染控制水平達(dá)到世界先進(jìn);電力常規(guī)大氣污染物排放已經(jīng)不是制約電力工業(yè)發(fā)展的主要因素。
　　雖然新的電力體制改革正在推進(jìn)之中，但是，一個新的電力體制像是在海平面上露出了桅桿的一只航船，正向我們駛來。面對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、綠色發(fā)展新要求、能源革命新態(tài)勢，新的矛盾、新的任務(wù)、新的“堡壘”已經(jīng)擺在電力行業(yè)的面前，站在歷史新起點上的中國電力行業(yè)，機(jī)遇前所未有，挑戰(zhàn)亦前所未有。(未完待續(xù))
　　(本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》(綜合)2015年12期，作者系中國電力企業(yè)聯(lián)合會黨組成員、秘書長)