國外政策可鑒 新能源產業須破阻前行

    張永偉的研究結果表明，目前，我國新能源產業問題的癥結既出在企業身上，也與現有體制和某些政府行為有關。如果不進行體制創新，僅靠政策是補不上的。在新能源領域，一些落后的體制陳規成為阻礙產業發展的羈絆。

    在發展規劃上，我國新能源產業缺乏統一協調的發展規劃和產業推進機制，部門間缺乏協調。以風電為例，2007年頒布的《可再生能源中長期發展規劃》提出到2010年風電總裝機500萬千瓦，而2007年當年就達591萬千瓦；2008年頒布的《可再生能源發展“十一五”規劃》將2010年風電總裝機提高到1000萬千瓦，而2008年當年達1227萬千瓦。同時，風電裝機規劃與電網建設、資源探查、科技發展、產業協調等其他相關部分的發展規劃不協調，嚴重影響了風電產業發展的質量和可持續發展。

    在定價機制上，兩種電價機制并存，造成新能源上網電價混亂。自上世紀80年代我國并網風電起步開始，我國風電上網電價的形成主要經歷了兩種方式，一種是我國自2003年開始推行的風電特許權項目招標確定的風電上網電價，另一種是自2006年開始國家發改委通過核準一大批風電項目，從而形成一地一價的固定風電上網電價。目前，我國對大型風電基地采用特許權招標，而5萬千瓦及以下風電項目由省級審批。國家特許權項目核定的電價一般較低，而省內審批的價格一般較高，上網價格不協調，影響風電價格的管理。

    在監管問題上，一些地方政府和環保部門為了上項目保發展而有意放松監管，嚴重影響了中國光伏產品的形象和國際競爭力。有關部門沒有及時出臺或更新有關光伏產業的環保和產品標準，而企業為壓低成本有意減少必需的污染控制投入，其結果是在國外沒有產生污染的光伏產業，在國內卻成為一些地方的重要污染源。同時，由于一些生產規模小、技術水平低的企業生產的產品質量得不到保證，導致進入國際市場的中國產光伏產品質量參差不齊，退貨等質量糾紛事件不斷增加。

    在準入制度上，新能源產業出現了新一輪的地方保護，嚴重阻礙了公平競爭。在風電領域，地方政府既熱衷于風電資源開發，又苦于風場項目帶來的稅收少，近來轉而熱衷于“以風場換工業項目”。對新開工的風場項目，地方政府往往要求開發商引進一家設備制造業在當地建廠，或者采購本地風機產品。結果在很多雖有豐富風電資源但比較偏僻的地方建了一些小風機廠，這些廠子由于規模小、技術水平低很難生產出高質量的產品。從長遠看，對發展地方經濟、提升地方產業競爭力也不會有太大益處。

    在技術路線的選擇上，新能源產業分散多元的市場參與者較難得到政府的支持，并且可能受到既得利益集團的壓制。技術創新和市場競爭的不確定性使政府以及技術專家在新興產業發展初期都很難確定某種技術路線就是應該發展的，因此，政府在資源投入有限、需要選擇以確定重點支持方向的情況下，也要注意為其他技術路線提供機會。以新能源為例，該產業的參與者規模較小，集中度較低，分布更分散，更為多元化，例如除了傳統能源企業外，市場主體還包括農業企業、信息技術企業以及電信供應商等。新進入者容易受到既得利益集團的打壓，這些利益集團控制著大多數對于新能源企業而言同樣急需的基礎設施，并且已經和監管機構建立了特權關系。

    產業政策待“跟進”

    張永偉認為，在新能源產業發展的起點，各國的技術差距是顯性的，而決定未來競爭地位的則是各國政府的政策設計和推進機制。從張永偉調研的幾個新興產業來看，他認為，我們在設計支持新能源產業發展的政策上還明顯缺乏經驗，表明我們還不具備抓住重大產業機遇的系統性能力。

    激勵性政策。目前，我國在實施激勵性政策時的政策難點在于，實施對象應為供給方還是需求方？實施環節應在研發環節還是產業環節？目前，我國以各種方式對新能源發電進行了大量隱性補貼，而電網企業不享受新能源發電企業所享有的稅收政策優惠，國家對電網公司的補貼標準也顯著偏低，這就造成電網企業積極性不高。另一方面，我國對基礎研究投入不足，技術瓶頸日益突出，受制于人的窘境在新能源產業再次上演。由于我們對基礎研發投入欠賬太多，當我們形成大規模產業化之后，發現技術及裝備的制約越來越突出。

    約束性政策。在技術標準、環保標準、認證體系等需要政府有作為的公共性領域，由于政府有關部門不作為或政策滯后，使得新能源產業發展從一開始由于缺乏必要的外部性規制而無章可循。在新能源發電領域，之所以出現風電上網難等問題，一個重要原因也是政府有關部門沒有及時出臺上網標準，由于無標準可參照，才出現電網公司與發電商雙方相互扯皮的現象。市場上風電產品質量參差不齊的重要原因是政府對試驗風電場、風電機組測試和檢測中心等公共性試驗平臺的建設投入不足，使得一些中小型風電制造企業需要對產品進行測試或檢測的時候卻無處可測，自身在初期又沒有能力去建設這些平臺，于是在研發和產業化中一個非常關鍵的“中試”和“檢測”環節被省掉了，很多企業把本應在出廠前解決的問題拿到市場上去驗證和解決，在市場上造成了很多不該有的問題，影響了產業和產品形象。