我國風電產業運營模式分析

    （一）風電特許經營權產生的背景
    我國2020年要實現國民經濟翻兩翻的目標，能源供應至少要翻一翻，到那時全國電力裝機將近10億千瓦，如果按2002年的電源結構和供電煤耗（383克標煤/千瓦時）估算，我國僅用于發電的煤耗將近14億噸標煤，能源供應需求量將超過30億噸標準煤。要滿足如此巨大的能源需求量，石油一半以上靠進口，煤炭也接近開采極限，因此從保障能源供應出發，需要調整能源結構，大規模開發可再生能源資源。
在可再生能源中風力發電是世界上公認的最接近商業化的可再生能源技術之一。風力發電不消耗礦產資源，發電過程對環境沒有破壞影響，在強調可持續發展、保護環境的今天，風電已經成為人們普遍歡迎的清潔能源。在我國發展風電的必要性體現在以下幾方面：第一，滿足能源供應；第二，促進地區經濟特別是西部地區的發展；第三，改善我國以煤為主的能源結構；第四，促進風機設備制造業的自主開發能力和參與國際市場的競爭能力；第五，減少溫室氣體排放，解決我國能源供應不足；第六，在解決老少邊地區用電、脫貧致富方面發揮重大作用。因此，我國風電將可能在2020年之后超過核電成為第三大主力發電電源，2050年可能超過水電，成為第二大主力發電電源。因此，風力發電未來可能成為我國的主要戰略能源之一。
    我國可開發利用的風能資源量較大，但是由于風力發電固有的間歇性和波動性，以及風電項目造價高，技術不成熟，使其在目前電力市場中的經濟性差，進入規模化發展困難重重。面對風力發電的發展障礙，政府政策支持將是風電發展的根本保障。我國可再生能源激勵政策，以“還本付息、合理利潤、全額收購”為原則的鼓勵政策，曾經在很長一段時間內對風電發展起著積極的促進作用。但是由于這種定價原則是以個別項目成本為基礎，成本高了，電價也可隨之升高，企業沒有降低成本的壓力。隨著電力體制改革和電價政策改革，對常規電力項目實行以先進水平平均成本為基礎的定價原則，并在部分地區實行競價上網。這種大環境的變化，使風電的“還本付息”鼓勵政策與電力市場改革產生了明顯的不適應性。另外，我國現行風電政策未能有效促進風電設備的本地化制造，在已建成的風電項目中，國產機組十分有限，這將嚴重影響我國風電產業的培育和降低風電成本。還有，政府雖然制定了全國風電發展目標，但是由于在解決風電上網難、上網電價審批難以及額外費用分攤難等方面缺乏配套政策，使風電發展往往不能按規劃進行，投資者和設備制造企業對市場前景缺乏信心。
    面對我國風電發展的種種問題，借鑒國際經驗，國際上支持風電發展的政策機制有三種：一是采取固定收購價格機制，對風電發展的數量沒有限制；二是采取招標機制，政府規定風電發展的裝機容量，通過招標的競爭形式確定開發商；三是配額制，即政府規定可再生能源電力在電力消費總量中的配額比例，供電公司完成配額。結合中國國情、吸收國際經驗，風電發展需要的政策應該是一個與我國電力改革相適應、有利于促進風電產業快速發展、促進風電價格明顯下降、利于風電發展目標按時完成的政策機制，風電特許經營權策就是在這樣的背景下產生了。我國政府選擇了在石油、天然氣行業勘探開發中實施較成功的特許權制度，用于風力發電項目的開發和實施中，目的在于開發具有較大規模的風電項目，促進我國風電的規模化發展。
    （二）風電特許經營權的運行機制
    政府特許權經營方式，主要是指用特許權經營的方法開采國家所有的礦產資源，或建設政府監管的公共基礎設施項目。這是一種政府與私有公司之間的合作經營方式。按照特許權項目利益共享和風險共擔的原則，在特許權協議條款的約束下進行項目的經營管理。這種方式在我國資源開采和公用基礎設施建設方面已發揮了巨大的作用。
    風電特許經營權是將政府特許經營方式用于我國風力資源的開發。在風電特許權政策實施中涉及三個主體，即政府、項目單位和電網公司。政府是特許權經營的核心，為了實現風電發展目標，政府對風電特許權經營設定了相關規定：一是項目的特許經營權必須通過競爭獲得；二是規定項目中使用本地化生產的風電設備比例，并給予合理的稅收激勵政策；三是規定項目的技術指標、投產期限等；四是規定項目上網電價，前三萬利用小時電量適用固定電價（即中標電價），以后電價隨市場浮動；五是規定電網公司對風電全部無條件收購,并且給予電網公司差價分攤政策。項目單位是風電項目投資、建設和經營管理的責任主體，承擔所有生產、經營中的風險，生產的風電由電網公司按照特許權協議框架下的長期購售電合同收購。電網公司承擔政府委托的收購和銷售風電義務，并按照政府的差價分攤政策將風電的高價格公平分攤給電力用戶，本身不承擔收購風電高電價的經濟責任。
    在特許權經營中，政府職能與企業經營得到很好地結合。政府選擇風電建設項目，確定建設規模、工程技術指標和項目建設條件，然后通過公開招標方式把風力發電項目的經營權轉讓給有商業經營經驗的項目公司，具有最低上網電價的投標者獲得項目的開發、經營權。項目公司在與政府簽署的特許權協議約束下進行項目的經營管理。按照特許權協議中規定簽署的長期購售電合同，項目公司把電力出售給電網公司，電網公司按照政府的差價分攤政策將電力出售給用戶，并將風電的高價格公平分攤給電力用戶。
    簡單概述風電特許經營權的運行機制是政府采取競爭性招投標方式把項目的開發、經營權給予最適合的投資企業，企業通過特許權協議、購售電合同和差價分攤政策運行和管理項目。
    （三）風電特許經營權的影響
    風電特許權政策改變了我國以往風電建設的模式。政府在規劃風電項目，主導風電發展規模和速度的同時，利用市場化最優原則，把項目的經營權以市場競爭的方式授予企業，更好地把政府職能與企業經營結合起來，充分體現了電力體制改革過程中政府主導與市場機制相結合的風電發展新機制。
    采取風電特許經營權對我國風電發展產生了顯著的影響。首先，通過競爭性招投標，一方面促進電價明顯下降，結束了我國風力發電上網電價居高不下的歷史；另一方面激活了風電投資來源的多元化，提高了國內外企業投資風電項目的積極性，為風電發展注入了新鮮活力。其二，在風電特許權協議框架下，電網公司與項目投資者簽訂長期購售電合同，保證全部收購項目的可供電量，改變了以往風電上網難的困境，使風電項目擺脫了產品銷售的風險。其三，建立了風電本地化生產的平臺。風電特許權項目為所有希望進入風電產業的企業和個人提供了一個相對公平的競爭機會，特別對資金實力雄厚的企業，爭取到10萬千瓦的特許權項目，就邁入了風電產業的大門，并且在項目開發和運營中逐步提高風電建設能力。對風電開發商來說，在項目的開發和經營過程中從陌生到成熟，逐步成為合格的風電開發商和運營商；對風電設備制造商來說，通過項目的國產設備制造，可以成功越過50臺和三年的運行經驗門檻，成為市場上合格的風電設備供應商。由此來看，風電特許權提高了我國風力發電設備國產化和本地化的能力和活力，目前至少有5家世界大型風力發電設備制造商，開始本土化制造的準備和落實工作。其四，風電特許權是我國目前大規模發展風電、促進風電設備本地化制造和降低風電電價的重要措施。在實施風電特許權項目的短短幾年中，我國風電的新增的風電裝機容量增長量相當于前20年風電建設的總規模。實踐證明，風電特許經營權提供了我國風電發展必要和有效的保障措施。
　　綜上所述，風電特許經營權在現階段對我國風電發展產生了積極的影響，但從長遠來看，風電特許權政策的具體內容還需要不斷完善，盡力避免風電特許權招標中在價格上出現的惡性競爭，避免過度追求低成本，注重國產風電設備制造水平和能力的提高，保護投資者的積極性。在今后風電特許經營權的實施中，還要注重特許權政策與其它相關政策的結合，使我國的風電政策和機制不斷適應國情、適應風電不同發展階段的政策需求，以利于我國風電建設朝著大規模、可持續的方向發展。