能源革命與法治社會背景下中國電改核心問題的思考

　　華北電力大學曾鳴在會議上發(fā)表了題為“能源革命與法治社會背景下中國電改核心問題的思考”的演講。他認為，本輪電力體制改革必須順應國際能源大勢，對準綠色低碳方向，緊扣能源革命主題，為推動我國加快形成能源節(jié)約型社會做出歷史性貢獻——這是檢驗這場“電改”成敗的唯一標準和試金石。

　　新一輪電改究竟改什么，怎么改?

　　曾鳴認為，電改需要注意五大核心問題：改變觀念;改革和重建電力規(guī)劃體系;改革傳統(tǒng)電力供應體系;改革電力企業(yè)的功能定位;改革法規(guī)制度。曾鳴指出，與上輪電改不同的一個重大前提是，本輪電改的大背景已經發(fā)生了歷史性的根本變化。變化的兩個重要標志：一是國家已經明確了“能源革命”戰(zhàn)略構想，二是中央已經決定全面建設“法治社會”。

　　改變觀念

　　首先，本輪改革核心價值取向與上輪電改具有本質的不同，因而不是其簡單延伸。上輪電改的價值取向旨在通過廠網分開，打破壟斷，引入競爭，剝離關聯(lián)交易，加快擴大電力供給規(guī)模。而本輪電改的核心價值取向是旨在建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國順應能源大勢的電力生產、消費及技術結構整體轉型。

　　其次，本輪電改不僅要關注開源，更要關注節(jié)流，統(tǒng)籌兼顧全部資源的合理配置。必須改革舊觀念，真正確立需求側節(jié)約資源等同(等效)于替代供應側供給資源的新觀念，統(tǒng)籌兼顧電力供、需兩側的改革。既要改革電力供應側，建立多元供應、多輪驅動的市場體系，又要改革電力需求側，建立節(jié)能減排、綠色低碳市場體系。從這個意義上說，需求側的消費革命將是本輪電改的著力點和突破點。

　　第三，本輪電改的關鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設計，其中政府能否在改革的政策激勵和法制環(huán)境設計上有所作為至關重要。政府在改革的頂層設計階段對于如何運用市場杠桿，以及如何用“看得見的手”對市場化體制、機制、政策措施、法律法規(guī)、監(jiān)管等方面進行設計、建立和引導，激勵改革目標的實現(xiàn)等方面，必須能夠發(fā)揮主導性甚至決定性作用。

　　最后，電改不能照搬發(fā)達國家的理論和模式，應立足于中國電力體制的歷史、現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮我國經濟社會發(fā)展、資源與環(huán)境狀況，制定出具有中國特色的、本土化的電改方案。

　　改革和重建電力規(guī)劃體系

　　改革和重建電力規(guī)劃體系，要建立以綜合資源規(guī)劃(IRP)為核心的國家電力規(guī)劃設計體系和實施體系。曾鳴表示，目前，發(fā)電企業(yè)和電網企業(yè)在規(guī)劃原則上，仍然把不斷增加裝機容量和擴大電網規(guī)模作為主要價值取向。然而，在我國經濟增長與資源環(huán)境雙重約束的國情下，這種只關注供應側電力資源，不重視需求側管理資源的傳統(tǒng)規(guī)劃方法必須徹底改革，否則難以實現(xiàn)習主席提出的關于“抑制不合理能源消費，堅決控制能源消費總量，加快形成能源節(jié)約型社會”的能源革命目標。因此，國家電力規(guī)劃設計體系的改革和重建應是本輪電改的重中之重，是電改成敗的關鍵之一。

　　改革傳統(tǒng)電力供應體系

　　正如“能源革命”所要求的，抓住戰(zhàn)略機遇，順應國際大電網技術發(fā)展趨勢，推進技術革命，調整產業(yè)結構，應是本輪電改的重要使命之一。當前，以分布式發(fā)電和微電網為標志的多元電力供應體系已是當代國際能源技術革命的大勢所趨。

　　實踐證明，分布式發(fā)電與微電網結合，不僅可以就地提供電力資源，同時還可以提供諸如無功功率和電壓控制，旋轉備用和事故備用供電，調頻和負荷跟蹤以及黑啟動等輔助服務，能夠有效地提升電力系統(tǒng)的供電安全和應急能力。同時，隨著新能源和分布式發(fā)電的上網，配電網正在從單向電力傳輸?shù)谋粍优潆娋W向雙向電力傳輸?shù)闹鲃优潆娋W過渡，英國電力監(jiān)管機構將這一挑戰(zhàn)稱為“英國再布線”。可見，這種新型電力系統(tǒng)對實現(xiàn)能源革命的目標具有十分重大的意義，本輪改革應大力推動傳統(tǒng)電力供應體系向這一符合國際能源大趨勢的方向加快轉型。

　　改革電力企業(yè)的功能定位

　　曾鳴認為，以能源革命為背景和目標的新一輪電力改革，必然是一場打破舊傳統(tǒng)，重建價值觀，構建新體系的深刻變革，必將推動傳統(tǒng)電力企業(yè)思想觀念、經營目標、管理模式乃至技術路線的重大轉變。

改革法規(guī)制度

　　電力體制改革作為國家重大改革必須于法有據，做到立法與改革有機銜接。政府在設計制訂適應改革的政策法規(guī)和制度框架中應起主導性和決定性作用。包括以下幾方面著力點：

　　法規(guī)建設方面：

　　(1)重新制訂《電力法》，并與《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等配套法規(guī)相銜接，形成涵蓋電力供應、消費、技術、體制諸方面的電力法規(guī)體系。

　　(2)新《電力法》的核心價值取向應由過去的“加快發(fā)展、保障供應”轉向“綠色低碳、節(jié)能優(yōu)先”，絕不是僅僅在原來基礎上的文字增刪修訂，而應作“革命性”的重塑。

　　(3)新《電力法》不可或缺的幾項內容是：明確建設能源節(jié)約型社會中全社會和全體公民必須承擔的法律義務。明確國家電力工業(yè)綜合資源規(guī)劃(IRP)設計主體的法律定位。明確電力市場主體各自的法律定位，尤其是規(guī)定電網企業(yè)強化公用事業(yè)的性質以及作為IRP實施主體的功能定位。明確保障、鼓勵分布式發(fā)電、微電網和智能化電網大力發(fā)展的相關條款。

　　市場機制方面：

　　建立發(fā)電企業(yè)低碳發(fā)電長期合同(低碳電量比例)和低碳容量目標(低碳裝機比例)的激勵與監(jiān)管機制、價格及財稅政策，鼓勵其優(yōu)化結構、加大對清潔能源、新能源、分布式發(fā)電的投資，并保證其可預期的投資收益;建立電源項目投資市場，由政府授權部門統(tǒng)一招標，取消發(fā)電項目和上網電價審批機制，改為主要由市場決定建立和完善碳排放交易、發(fā)電權交易市場機制;建立對電網企業(yè)實施IRP/DSM的激勵機制，如允許其在電價中回收DSM成本，或允許其對提高用電效率的效益進行分享以及必要的財政補貼和獎勵機制;允許電網企業(yè)為用戶提供節(jié)能貸款并直接在節(jié)省電費中還本付息;配電網側適時建立(增量)分布式發(fā)電和微電網電力市場及監(jiān)管體系，培育微電網電力市場及其輔助服務市場，這是發(fā)揮分布式發(fā)電和微電網最大潛力的前提條件;建立市場導向的新型電價結構體系和價格形成機制。以綠色低碳為基本準則，發(fā)電側形成不同性質電源差別電價體系，引入碳排放價格底線;電網側明晰輸電、配電、零售等價格標準;需求側進一步完善節(jié)能減排導向的價格體系。

　　政策環(huán)境方面：

　　建立碳排放標準，強化碳排放法制管控和監(jiān)管約束;向全社會征收碳排放稅;完善新能源、分布式能源、電動運輸?shù)蓉斦a貼政策;稅費改革，包括減免節(jié)電設備(照明節(jié)能、建筑節(jié)能、光伏、風電、電動汽車等)和零部件的進口關稅、增值稅優(yōu)惠、所得稅減免等等;建立對電網企業(yè)實行績效與售電量相脫離(“脫離機制”)的新型考核評價體系;政府的獎勵與懲罰機制。