棄風加劇，配額制博弈升級：上報國務院終未通過，東部大省為何集體抵制？

矛盾惡化
　　2012年，寫進國家能源規劃文件，是配額制第一次取得實質性突破
　　在《可再生能源法》明確了實施固定電價政策之后，2009年國家發改委正式出臺了《關于完善風力發電上網電價政策的通知》，第一次確定了全國分區域的標桿電價，并且完善了各種費用分攤辦法、可再生能源發展基金的管理辦法等相關政策。“十二五”之前，中國可再生能源形成了一個以固定電價加財政補貼的政策體系。
　　在這樣一個相對完善的政策背景下，“十二五”期間，中國可再生能源發展的速度遠遠超出了人們的想象和期待，這五年間，風電裝機容量年均增長29%，發電量年均增長29%，風電成為中國第三大電源，中國成為全球最大的風力發電市場和風電裝備市場。
　　隨之而來的是棄風限電的惡化、財政補貼的捉襟見肘，并且，2012年起，中國光伏制造業遭遇蕭條期和歐盟雙反等打擊，為了解決產業的困境和進一步發展可再生能源，國務院發布了支持光伏發電應用的重要政策，國內光伏發電市場迅猛崛起。整個中國可再生能源行業開始渴求更多的政策資源、發展空間和財政支持。但較為嚴峻的一個現實是，可再生能源發展的區域失衡日漸凸顯，慢慢形成了一個局部過剩、整體不足的格局。
　　經歷立法上“失利”，國內配額制的研究沉寂了一段時間，但相關機構和研究人員仍持續跟蹤該制度以及其他各種可再生能源制度在國外的發展。
　　盡管選擇了固定電價政策，國家能源局仍將配額制作為一項重要的補充或者未來可行的政策進行研究。
　　當時某些能源局官員以及任東明這樣的資深研究員認為，可再生能源政策應該隨著行業的發展壯大，從現在的固定電價政策過渡到配額制。2009年，國家能源局希望初步出臺一個《可再生能源電力配額管理辦法》，委托可再生能源發展中心研究和起草，可再生能源配額制的研究工作開始進入較全面和深入的階段。
　　當時，無論是能源局還是可再生能源中心等研究機構，對配額制進行研究最重要的參考國仍是美國。
　　美國至今沒有形成全國性的可再生能源配額目標和管理體系，但有30個州和哥倫比亞特區制定了當地的可再生能源配額目標，并且在很多實行該政策的州得到廣泛的立法支持。這些州政府出于對當地經濟和就業發展、能源多樣化、環境保護等不同考慮，把可再生能源發展比例和目標寫進當地法令，并實施相關的考核獎懲機制，具體的實施方法各州有差異。但州政府根據當地實際情況制定配額目標、配額承擔主體為電力公司和公共事業公司、由州政府相關部門進行考核是美國配額制比較普遍的共同點。
　　很顯然，這樣的配額制在中國沒有實施的條件。國家能源局及相關研究支持機構需要制定出一套全國性的配額機制，把可再生能源發展目標分解到各個省（市、自治區），并且要從中國電力體制的現實情況出發去確定承擔配額的主體和配額考核辦法。
　　2010年，中國出現了第一次明顯棄風，自此猶如打開了潘多拉的魔盒，棄風限電逐年惡化。2011年，全國棄風限電總量超過100億千瓦時，平均利用小時數大幅下降，個別省份甚至降至1600小時左右，風電場運行經濟性嚴重下降。2012年，棄風電量更是翻了一番，達到200億度，經濟損失超過100億元。
　　速發展帶來的副作用讓國家能源局不得不對當前的可再生能源政策機制進行反思，配額制的相關研究愈加受到重視。
　　國家能源局相關人士表示，棄風限電的惡化讓能源局意識到固定電價政策的缺陷，即其“鼓勵的方向是發電側，鼓勵大家拼命建，但沒有企業或部門對消納負擔起義務”，“在產業發展早期，消納空間充足時，這種矛盾是顯現不出來的，但國內風電發展到這個階段，消納矛盾已經不容忽視了，我們覺得配額制也就到時候了”。
　　2012年，國家能源局發布《可再生能源發展“十二五”規劃》，在規劃實施所需的政策保障章節用較大的篇幅提及了“建立可再生能源發展目標考核制度”以及“實施可再生能源電力配額制度”，提出“明確各地區和主要能源企業發展可再生能源的目標和要求”，“各級地方政府要按照國家能源發展規劃、可再生能源發展規劃及各類相關規劃，制定本地區可再生能源發展規劃，并將主要目標和任務納入地方國民經濟和社會發展規劃”，“根據各地區非水電可再生能源資源條件、電力市場、電網結構及電力輸送通道等情況，對各省(區、市)全社會電力消費量規定非水電可再生能源電力配額。各省(區、市)人民政府承擔完成本地區可再生能源電力配額的行政管理責任，電網企業承擔其經營區覆蓋范圍內可再生能源電力配額完成的實施責任。達到規定規模的大型發電投資經營企業，非水電可再生能源電力裝機容量和發電量應達到規定的比重”。
　　這是可再生能源配額制首次出現在國家能源規劃文件上，并且根據以上表述，中國的配額制政策框架已經基本清晰，明確了配額主體為地方政府、電網企業以及發電企業。對于一項在行業發展初期就被“棄用”的政策來說，這是配額制第一次取得實質性的突破。
　　但，對配額制的推進來說，真正的考驗還在后續。
　　再度受挫
　　上報審議期間，遭某些省份強烈反對
　　按照“十二五”提出的思路，國家能源局需要對各省（區、市）承擔的可再生能源電力配額進行分配界定。這是一個充滿爭議的過程。
　　2011年，國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》（討論稿），這份討論稿基本為配額制搭好了基礎的框架。
　　對比“十二五”規劃中的表述，進一步明確了“承擔發電配額義務的主體為裝機容量超過500萬千瓦的發電企業；承擔收購配額義務的主體為國家電網、南方電網和內蒙古電力公司及各省級電網內獨立經營的電網企業；各省（區、市）人民政府在電網企業配合下負責所轄區域內配額指標的消納”。
　　更關鍵的是，這份討論稿提出了保障配額制得以推行的激勵措施以及監督和處罰辦法，提到“將可再生能源電力消費配額指標納入省級人民政府績效考核體系”；“依據各省（區、市）配額指標的完成結果，在年度進行控制能源消費總量和節能減排指標考核時，各省（區、市）可再生能源消費量按照當年全國平均供電煤耗水平進行一次能源折算，等量從當地能源消費總量控制額度扣除。在單位GDP能耗考核中也應合理反映當地利用可再生能源對節能的貢獻”；“國務院能源主管部門會同監察、統計、審計等部門以及國資委、國家電監會等機構針對各省（區、市）、各電網企業、主要電力投資企業配額指標完成情況進行考核，并根據考核結果進行相應的獎懲”。最后，討論稿還初步劃定了到2015年各省（區、市）需要完成的配額指標以及各電網企業保障性收購的配額指標。
　　2012-2013年期間，國家能源局可再生能源司和可再生能源發展中心對全國各省（區、市）應該承擔的配額目標進行了廣泛的調查和征求意見。據知情人士透露，在征求意見過程中，東部經濟發達大省對承擔相應的可再生能源配額表現出比較抵觸的態度。
　　“配額制理想的框架就應該是，把對地方配額完成的情況與地方政府和領導班子的政績考核掛鉤，只有這樣才能保證地方政府有動力、有意識去推動可再生能源的建設和消納”，“但因為明確了這塊，地方政府對需要承擔的配額任務有很大意見，中東部幾個大省都認為自己承擔的配額太高了”，知情人士透露。
　　中國可再生能源學會風電專委會秘書長秦海巖表示，可再生能源配額制的考核設想是參考節能減排考核，實行一票否決制，這對地方政府來說是非常致命的，也是因為此前節能減排考核的嚴厲，地方政府對配額制考核必然是反對的。
　　在這樣的背景下，初始的討論稿經過多次修改，主要針對各省配額指標做了各種調整。2014年，《可再生能源配額考核辦法（試行）》終于完成（下稱《辦法》），對比討論稿，這份試行的《辦法》進一步劃定了全國各省（區、市）到2015、2017、2020年三個時間節點需要完成的可再生能源配額指標。
　　其中一些東部發達省份如浙江，在這三個時間節點的配額指標分別為2%、4%、5%，看起來并不嚴苛，但對以火電為主要消費能源的大省來說，達到這些指標并不容易，在當時，該省的能源規劃之類的文件里，可再生能源通常是跟水電、其他能源歸做一類表述的補充能源，占比微乎其微。其他省份如廣東、江蘇等，2015年配額目標都要達到4%，而這些省份當時的可再生能源消費比例大部分還沒達到指標的一半，要完成2015年的目標是非常艱巨的任務。
　　2014年，國家發改委主任辦公會上，對此主要提出三點意見：一是東部地區應承擔更多發展可再生能源的責任，提高東部地區配額指標；二是強化電網企業承擔完成配額的責任；三是配額指標分基本指標和先進指標兩級進行考核。
　　獲國家發改委通過后，國家能源局進一步向財政部、環保部、國資委等部委，各省政府及發改委、各電網企業和主要發電企業征求意見，而下一步，《辦法》就要上報國務院審定。從2014年底到2015年初，各種媒體大量報道，可再生能源配額制即將正式面世，新能源行業將迎來前所未有的利好。
　　然而，這份《辦法》最終沒能與公眾見面。據知情人士透露，《辦法》在上報國務院審議期間遭到某些省份地方政府的強烈反對，而反對的原因是，配額制對可再生能源配額指標的強制性要求有濃重的計劃強制色彩，是在搞計劃經濟。
　　在地方政府強烈的反對之下，《辦法》最終沒有通過。
　　至此，可再生能源配額制在中國的研究和推行已歷經十年，在最接近出臺的時候仍遺憾“難產”。
　　配額制出現了怎樣的重大轉向？大省該否承擔博弈能源轉型任務？